Une insuffisance d’analyse et de mise en concurrence favorise le choix et l’attribution du PPP

Une insuffisance d’analyse et de mise en concurrence favorise le choix et l’attribution du PPP

Mainte fois discuté et publié sur blog-habitat-durable.com, le recours aux PPP (partenariats public-privé) a fait l’objet d’une étude précise, notamment auprès des collectivités territoriales. Les treize chambres régionales des comptes ont examiné 29 contrats de partenariat. Cette enquête a permis de dresser un bilan de cet instrument, créé par l’ordonnance du 17 juin 2004, pour les collectivités territoriales qui ont eu largement recours depuis aux contrats de partenariat pour des opérations d’infrastructures ou de mise à niveau de leurs équipements.

Le rapport signale qu’au mois d’août 2014, la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) comptabilisait ainsi 149 contrats de partenariat signés par des collectivités locales, pour un montant d’investissement de 4,07 Md€, à comparer aux 10,7 Md€ de contrats de partenariat signés dans le même temps par l’État.

Le contrat de partenariat ne présente pas pour les collectivités locales d’avantages décisifs par rapport aux formules classiques de la commande publique ou de gestion déléguée.

L’enquête confirme les constats précédemment formulés par la Cour dans ses rapports sur les partenariats public-privé pénitentiaires et du plan Hôpital 2007 : des évaluations préalables orientées, un risque financier lié à une absence de soutenabilité budgétaire des contrats, une faiblesse globale de l’accompagnement par la puissance publique et la difficulté d’établir la réalité sur les coûts.

Cette enquête axée sur les contrats de partenariat des collectivités territoriales a amené la Cour à dresser un triple constat :

- les contrats de partenariat constituent un outil de la commande publique en voie de stabilisation au sein des collectivités territoriales. Leur mise en œuvre peut être justifiée sous réserve de respecter certaines conditions: notamment, un montant significatif d’investissement, une soutenabilité budgétaire démontrée et une bonne maîtrise par les collectivités des procédures d’attribution et de suivi des contrats. Pour autant, il n’est pas possible, faute de recul, de trancher la question de leur performance réelle par rapport à des formules plus classiques de la commande publique ;

- si les contrats de partenariat peuvent répondre aux difficultés budgétaires à court terme de certaines collectivités locales, ils ne permettent cependant pas de les résoudre et génèrent de fortes contraintes à long terme ;

- les risques liés au recours à cet outil dérogatoire aux règles habituelles de la commande publique ne doivent pas être sous-estimés et nécessitent une adaptation des procédures qui le régissent. Dans ce contexte, la Cour formule des recommandations pour renforcer l’encadrement du recours aux contrats de partenariat par les collectivités territoriales.

Ainsi, pour la Cour des Comptes, il convient donc de ne pas faire de cet outil dérogatoire un instrument financier détourné de ses objectifs initiaux, qui permettrait notamment aux collectivités de s’affranchir à court terme des contraintes budgétaires et comptables et de différer dans le temps le coût et la charge de certains investissements.

Dans ce cadre, le recours au contrat de partenariat ne se justifie que s’il respecte un certain nombre de conditions, parmi lesquelles :

- un montant d’investissement significatif ;

- une soutenabilité budgétaire démontrée ;

- un motif avéré de complexité, d’urgence ou d’efficacité économique, ce dernier étant très difficile à établir par rapport au deux premiers ;

- une évaluation préalable non biaisée ;

- un partage des risques réellement équilibré entre la collectivité et le titulaire du contrat ;

- une réelle mise en concurrence dans l’attribution du contrat ;

- une capacité de la collectivité à négocier et à assurer le suivi du contrat sur sa durée.

La nécessité d’utiliser à bon escient l’outil que constituent notamment les contrats de partenariat justifie, dix ans après leur création, un encadrement plus strict des procédures.

La Cour formule les recommandations suivantes : Aux collectivités :

1. intégrer dans le débat d’orientation budgétaire le compte rendu annuel d’exécution du contrat de partenariat, décrivant et expliquant son évolution ex post avec son coût réel par rapport au document contractuel ;

2. éviter de recourir au même partenaire contractuel comme assistant à maîtrise d’ouvrage aux différentes phases du projet, notamment lors de l’évaluation préalable et de l’aide à la passation ;

3. éviter d’opter pour la formule du contrat de partenariat en l’absence d’expertise et de moyens suffisants pour assurer son suivi dans de bonnes conditions.

À l’État :

4. étendre aux collectivités territoriales les dispositions du décret du 27 septembre 2012 complétant les dispositions relatives à la passation de certains contrats publics, applicable à l’État, ses établissements publics et les établissements publics de santé et imposant une étude de soutenabilité budgétaire au stade de l’évaluation préalable ;

5. modifier les normes comptables en vue de rendre obligatoire, lorsqu’une collectivité a confié à un tiers (SEM, EPCC, etc.) le portage ou l’exécution d’un contrat de partenariat qu’elle a préalablement conclu, de faire figurer hors bilan les engagements financiers qui en résultent pour elle ;

6. modifier les normes comptables en vue de faire figurer, en engagements hors bilan, l’ensemble des coûts (financement, maintenance et exploitation), au-delà des seuls coûts d’investissements ;

7. retirer à la MAPPP sa mission de promotion des contrats de partenariat et renforcer sa fonction d’expertise indépendante en faveur des collectivités locales.