Quel impact réel des CEE sur l’efficacité énergétique ? Effet d’aubaine, effet rebond et insuffisance du dispositif…

Quel impact réel des CEE sur l’efficacité énergétique ? Effet d’aubaine, effet rebond et insuffisance du dispositif…

Cette question a fait l’objet d’une étude menée en collaboration avec le Conseil général de l’Economie, de l’Industrie, de l’Energie et Technologies, l’Inspection générale des Finances, ainsi que le Conseil général de l’Environnement et du Développement Durable.

En effet, peu d’éléments permettent d’objectiver l’efficacité du dispositif des Certificats d’Economies d’Energie (CEE) pourtant l’un des principaux outils de la politique française en matière d’efficience énergétique, avec à ses côtés notamment les incitations fiscales comme le crédit d’impôt développement durable (CIDD), ou encore l’éco-prêt à taux zéro. La mission de l’étude s’est donc attaché à préciser les modalités du dispositif ainsi que les analyses sur l’efficience énergétique et économique.

Les CEE reposent donc sur une obligation faite aux fournisseurs d’énergie (« les obligés ») d’inciter à la réduction de consommation d’énergie finale. Depuis la mise en place du dispositif (en 2006), ces obligations ont été satisfaites en majorité par la réalisation d’actions sur le parc résidentiel, permettant l’attribution de CEE aux obligés sur la base de fiches d’actions standardisées.

En théorie, ce dispositif original permet ainsi de laisser les obligés s’orienter vers les économies d’énergies les plus faciles à obtenir à moindre coût. Leur impact théorique sur le confort énergétique et la consommation d’énergie est intermédiaire entre une taxation (type contribution climat énergie, puisque les CEE font peser une charge sur les énergéticiens) et une subvention (type CIDD, puisque certains obligés choisissent de distribuer des primes aux ménages pour les inciter à réaliser les travaux).

Les CEE s’inscriront à partir de l’année 2015 dans un cadre juridique européen défini par la directive 2012/27/UE dite «efficacité énergétique», qui contraint les États-membres à mener une politique volontariste d’économies d’énergie. Dans sa notification, la France a indiqué que près de 90 % de l’objectif de 1,5 % d’économie annuelle sera atteint grâce aux CEE.

Par ailleurs, la directive « efficacité énergétique » prévoit que seuls les CEE associés à des actions allant au-delà de la réglementation en vigueur au titre de la directive « éco-conception » seront comptabilisés pour la satisfaction des objectifs. Le rapport observe que les évaluations effectuées par la mission conduisent à estimer à plus de 20 % la part des CEE qui ne seront ainsi pas éligibles à l’échelon européen.

Sur la base des données statistiques fournies par le SOeS (Service de l’Observation et des Statistiques du ministère chargé du développement durable) et le CEREN (centre d’étude et de recherches économiques sur l’énergie), le rapport note que la mission a cherché à observer l’effet des CEE sur la consommation d’énergie du secteur résidentiel (qui représente 70% des CEE). Les modélisations réalisées par la mission font apparaître que les différents outils publics d’efficacité énergétique (les CEE, le CIDD et l’éco-PTZ étant indissociables dans l’analyse) ont eu un effet très inférieur à l’impact attendu sur la consommation finale. De 0 à 50 % de l’effet attendu, les divergences entre les données fournies par le SOeS et celles fournies par le CEREN, ainsi que l’absence de consensus relatif aux élasticités prix et revenu de l’énergie, ne permettant pas d’estimer la valeur la plus probable.

Le rapport souligne que les données statistiques et les modèles économétriques disponibles sont néanmoins insuffisants pour permettre un suivi et une évaluation fiables de cette politique publique, évaluation qui n’est aujourd’hui pas réalisée.

Au vu des enjeux environnementaux et budgétaires (le coût annuel de l’ensemble des dispositifs est supérieur à 1Md€), le rapport recommande donc de renforcer significativement l’évaluation de l’efficacité de ces outils et de mettre en regard le résultat de cette évaluation avec les engagements européens. Le rapport précise que la mission a proposé pour ce faire la mise en place de plusieurs indicateurs et d’un observatoire des travaux d’économie d’énergie, et recommande de confier au CGDD (Commissariat général au développement durable) le suivi global du dispositif.

Plusieurs phénomènes sont susceptibles d’expliquer l’impact plus faible que prévu des CEE sur la consommation énergétique : un « effet rebond » (certains ménages augmentent leur confort thermique après des travaux d’efficacité énergétiques), une surévaluation des économies annoncées par certaines fiches standardisées, ou encore un «effet d’aubaine » (certains travaux donnant lieu à la délivrance de CEE auraient été réalisés même en l’absence du dispositif).

Le rapport rajoute qu’une étude statistique effectuée par GDF sur les relevés de consommations de plus de 5 000 foyers ayant effectué des travaux d’efficacité énergétique (principalement l’installation de chaudières) montre ainsi que les économies d’énergies observées en pratique sont en moyenne de 50% inférieures aux économies annoncées par les fiches standardisées.

Dans ce cadre le rapport souligne que le dispositif des CEE présente des avantages décisifs par rapport au CIDD et à la TVA à taux réduit, toutefois, il recommande néanmoins de le faire évoluer de façon significative pour la quatrième période débutant en 2018. En particulier, il insiste sur l’importance que chaque CEE délivré corresponde effectivement à une économie d’énergie, et propose donc :

¨ une révision du montant de CEE correspondant à chaque fiche standardisée, sur la base non pas d’estimations théoriques des gains attendus mais à partir d’analyses statistiques d’évolution de la consommation d’un échantillon de ménages ;

¨ le retrait de toute fiche standardisée sans lien direct avec des économies d’énergie, ainsi que la sortie des programmes du dispositif. Ces derniers n’ont qu’un lien indirect avec les économies d’énergie et leur logique est plus proche de la taxe que des CEE, il convient donc de les financer par d’autres moyens ;

¨ rehausser les objectifs d’économies d’énergie fixés d’une estimation du volume d’effet d’aubaine

Par ailleurs, le rapport montre que l’analyse de la rentabilité économique des travaux d’efficacité énergétique éligibles aux CEE pour le particulier fait apparaître une forte hétérogénéité du taux de rentabilité interne (qui varie de -10% à +15%) selon les opérations, et des temps de retour sur investissement souvent peu réalistes, car supérieurs à la durée de vie de l’équipement.

Le rapport recommande dès lors de mieux informer le particulier quant à la pertinence des opérations d’efficacité énergétique et à leur rendement financier, dans un souci de protection du consommateur. En particulier, il conviendrait de supprimer l’éligibilité des opérations dont la rentabilité est très négative et n’est pas compensée par les autres usages que le particulier est susceptible d’en tirer.

En guise de conclusion, le rapport explique que tous ces éléments précédents amènent à considérer que l’efficacité des CEE est aujourd’hui affectée par l’insuffisant ciblage du dispositif. La très grande palette d’opérations éligibles peut conduire les énergéticiens à privilégier des actions au moindre coût d’incitation, mais à fort effet d’aubaine et guère pertinentes en termes énergétiques.

Le rapport recommande donc de tester deux outils de ciblage des CEE dès la troisième période (2015-2017) afin de décider de leur généralisation en quatrième période (2018 – 2020) si l’évaluation qui en sera faite conclut à leur efficacité :

¨ la mise en œuvre d’un passeport énergétique fondé sur un audit approfondi du bâtiment et proposant une combinatoire hiérarchisée de travaux au particulier ;

¨ le ciblage sur les bâtiments présentant les plus fortes perspectives d’économie d’énergie.

Si l’expérimentation est concluante, la généralisation du ciblage à tout le territoire devra être intégrée pour la quatrième période.