La lutte contre l’étalement urbain par le versement pour sous densité…

La lutte contre l’étalement urbain par le versement pour sous densité…

Pour lutter contre l’étalement urbain, le versement pour sous densité (VSD) a été inscrite dans la loi française depuis mi-2012 et vise à taxer les nouvelles constructions qui n’atteignent pas un seuil minimal de densité de bâti (SMD).

Dans une étude qu'elle a publié en juillet dernier, l'équipe de CDC Climat Recherche a partagé les premiers retours d'expériences de collectivités sur le sujet.

Ces premières conclusions montrent que si cet outil est correctement utilisé, il peut contribuer à limiter l’étalement urbain tout en augmentant les surfaces construites et donc en diminuant le niveau des prix immobiliers et des loyers. De façon surprenante, il s’agit donc d’une taxe sur la construction qui a pour résultat un accroissement des surfaces de logements. Cependant, le choix du seuil minimal de densité en conditionne largement l’efficacité : si celui-ci est trop bas, le versement peut même avoir des impacts contre-productifs comme une accélération de l’étalement urbain. Cette étude présente également les premiers retours d’expérience obtenus auprès de 19 communes qui ont déjà mis en œuvre le VSD, pour des raisons de maîtrise foncière ou de recherche de recettes fiscales.

Entré en vigueur le 1er mars 20121 et applicable de façon facultative, un nouveau dispositif appelé versement pour sous-densité (VSD) permet aux communes de taxer tout détenteur de permis de construire dont le projet immobilier n’atteint pas un seuil minimal de densité.

Son but affiché rejoint les objectifs du Grenelle de l’environnement qui visent à optimiser la consommation de l’espace : il s’agit de contribuer à la lutte contre l’étalement urbain et de promouvoir un usage économe des sols.

La mesure est réservée aux communes dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou d’un plan d’occupation des sols (POS), ou aux établissements public de coopération intercommunale compétents en matière de PLU. Le seuil minimal de densité (SMD) de bâti est fixé en lien avec le PLU2 et ne s’applique que pour les zones urbanisées ou à urbaniser des documents d’aménagement. Les titulaires d’une autorisation de construire (particuliers, sociétés immobilières ou de construction) qui édifient une construction nouvelle doivent s’acquitter d’un VSD dès lors que la densité de construction est inférieure au SMD.

Une limite est également fixée par la loi : le VSD ne peut excéder 25 % de la valeur du terrain. L’encadré ci-après détaille le calcul et les effets incitatifs du VSD.

Il existe de nombreuses questions sur l’efficacité de ce dispositif par rapport à son objectif affiché de lutte contre l’étalement urbain et ses possibles effets indirects : Le VSD peut-il permettre un développement urbain moins consommateur d’espace ? Est-il bien pertinent, dans le contexte actuel de crise du logement dans certaines zones urbaines de France, de taxer la construction de cette manière ? De façon plus pratique, que sont de « bons » seuils minimaux de densité ?

C’est donc à travers ces trois questions que se structurent les résultats de l’étude du CDC Climat.

En effet, d’après le Commissariat général au développement durable (CGDD), les surfaces artificialisées sont passées de 8,4% à 9,1% du territoire français entre 2006 et 2012 (CGDD 2013), prolongeant ainsi les tendances constatées entre 1995 et 2005. Les nouvelles zones artificialisées totalisent ainsi 400 000 ha supplémentaires entre 2006 et 2012, soit l’équivalent d’un département français en 6 ans. A l’échelle européenne, le constat est identique puisque sur la décennie 1990-2000, les aires urbaines se sont étendues de plus de 8 000 km² (+5,4%) ce qui représente la superficie du Luxembourg (EEA 2006).

Les causes de l’étalement urbain sont assez bien connues : croissance démographique, croissance des revenus, hausse des prix immobiliers et des loyers en centre-ville, baisse des coûts des transports individuels (voiture) permettant une accessibilité plus grande des localisations plus distantes ainsi que des aspirations à des modes de vie impliquant maisons individuelles et jardins (METLTM 2006).

Les premiers retours d’expérience des communes ayant instauré un VSD montre que c’est un outil fort intéressant pour combattre l’étalement urbain et promouvoir un usage plus économe de l’espace.

Au mois de juillet 2013, le nombre de communes qui ont choisi d’instaurer le VSD s’élevait à 33. L’étude a pu recueillir les premiers retours d’expérience auprès de 19 d’entre elles.

Les questions portaient sur les raisons de l’instauration de cette taxe optionnelle, sur la méthodologie pour définir les SMD, sur les réactions de différents acteurs à cette politique, sur les résultats concrets en termes de construction et de recettes ainsi que sur le sentiment des mairies sur la performance de cet outil pour limiter l’étalement urbain. Parmi ces 19 communes, deux d’entre elles, bien qu’elles aient statué initialement sur l’instauration du VSD, l’ont annulé très rapidement. L’étude a donc des retours d’expériences pour 17 communes. Une autre commune l’a également annulé mais après un certain temps de test, ce qui en fait un cas intéressant.

Pour expliquer la mise en place du VSD, les mairies mettent majoritairement en avant des raisons qui tiennent à la volonté d’orienter le développement urbain pour éviter l’étalement, le mitage ou pour densifier certaines zones considérées comme prioritaires. D’autres en revanche insistent davantage (l’un n’exclut pas l’autre) sur les attentes financières qu’elles ont de cet outil, soit pour dégager des recettes fiscales supplémentaires, soit pour éviter des dépenses d’infrastructure associées à l’étalement urbain.

Deux cas méritent d’être soulignés. Une commune explique que les objectifs de lutte contre l’étalement urbain doivent être atteints au travers du PLU : cette collectivité appréhende donc le VSD non comme un outil d’incitation à la densité (qui serait donc redondant) mais comme un outil capable de générer de nouvelles rentrées fiscales. Enfin, une collectivité a utilisé le VSD de manière assez inattendue : afin d’aménager une zone déjà constructible en voiries et espaces publics, elle a eu recours au VSD pour imposer une densité qui lui permettrait d’appliquer un taux de taxe d’aménagement majoré à 20%. Le VSD ne sert donc pas directement ici au financement des travaux mais, partant du principe que cette taxe est dissuasive, permet de justifier un taux de taxe d’aménagement élevé dont les recettes couvriront une large part des dépenses d’infrastructure.

Le choix difficile du SMD

Les mairies indiquent avoir déterminé les SMD majoritairement par des discussions au sein du conseil municipal (12 mairies), parfois à l’aide d’études d’impact réalisées en interne (7 réponses). Seules trois mairies ont fait appel à des bureaux d’études pour établir les SMD.

Parmi les 19 communes étudiées, deux ont indiqué avoir initialement mal calibré leurs choix avec des SMD trop élevés. L’une des deux a annulé le dispositif arguant d’une fiscalité trop lourde et mal acceptée par les citoyens de la commune tandis que l’autre a diminué par la suite drastiquement le seuil choisi, le faisant passer de 0,5 à 0,05.

Une forte opposition locale ne s’est manifestée que dans 4 communes : les deux évoquées précédemment et deux autres. Ce mécontentement des citoyens et propriétaires de terrain avait deux raisons principales : 1/ cela créait une taxe supplémentaire pour des projets qui avaient été pensés en son absence et 2/ cela était susceptible de décourager de futurs acheteurs de terrains. Dans les 13 communes restantes cependant, il n’y a pas eu de fortes oppositions, soit parce que la mesure est passée inaperçue (12 réponses), soit car sa mise en œuvre a été accompagnée d’explications pédagogiques (1 réponse).

L’impact mitigé du VSD

Lorsqu’on évoque l’impact constaté du VSD sur les constructions, 8 communes indiquent ne pas pouvoir conclure car aucune construction n’a été lancée dans les zones où le VSD a été instauré, sans qu’il soit facile d’imputer ce manque d’activité au VSD. A l’inverse, une commune dans cette situation conclut clairement que le VSD a freiné la construction suite à l’abandon d’un projet dont elle était au courant. Une commune constate que, suite à l’instauration du VSD, le coefficient d’occupation des sols a augmenté du fait de constructions plus denses que d’habitude. Enfin 5 communes disent que l’instauration du VSD a modifié le comportement des acheteurs de terrains : elles ont constaté qu’ils achetaient des lots plus petits qu’habituellement. Ainsi, pour éviter de payer le VSD, la variable d’ajustement n’est pas majoritairement la taille des constructions mais la taille des terrains sur lesquels elles sont bâties. Cette façon d’éviter de payer le VSD serait même à l’origine d’une augmentation de prix au m² des terrains plus petits, selon le constat d’une commune.

Aucune des communes contactées n’avait d’informations disponibles sur les recettes du VSD. Et aucune n’avait établi d’estimation quant à ces recettes avant l’instauration du dispositif.

Au final, elles sont 12 sur 17 à penser que le VSD est un outil intéressant pour orienter le développement urbain, soit dans le sens d’un moindre étalement urbain, soit de manière plus précise pour densifier certaines zones prioritaires. Deux communes y voient un très bon outil pour récupérer des recettes fiscales mais sont sceptiques quant à son impact sur l’étalement urbain. Et enfin deux communes regrettent que le VSD soit un frein à la construction.

Conclusion de l’enquête du CDC Climat, en renchérissant le coût de la construction dans les zones de basse densité, il incite à construire davantage dans les zones denses. Cette taxe se justifie par l’existence d’externalités liées à la faible densité : impact sur les paysages, les écosystèmes et la biodiversité, bruit et pollution locale liés à l’usage de la voiture, et émissions de gaz à effet de serre (CGDD 2010).

Son impact agrégé étant une augmentation des constructions, le VSD agit en synergie avec les politiques du logement, et conduit à une baisse du coût du logement. On notera d’ailleurs la spécificité de cette taxe qui – de par son mode de calcul – augmente la construction en la taxant.