Une thérapie de choc face à l’immobilisme et aux freins réglementaires en matière d’économies d’énergies
L’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) a été saisi pour établir des informations quant au développement à attendre du secteur du bâtiment notamment en matière d’économies d’énergie. Intitulée « LES FREINS RÉGLEMENTAIRES À L’INNOVATION EN MATIÈRE D’ÉCONOMIES D’ÉNERGIE DANS LE BÂTIMENT », l’étude a été réalisée M. Jean-Yves LE DÉAUT, député, et M. Marcel DENEUX, sénateur et été rendue public le mercredi 9 juillet
Ce rapport d’une centaine de pages propose 20 recommandations pour lever « les freins réglementaires à l’innovation en matière d’économies d’énergie dans le bâtiment ». Des propositions, si elles devaient être suivies, constitueraient une thérapie du choc. Elles mettraient profondément en cause bien des acquis scientifiques, économiques et administratifs de la politique de rénovation énergétique des bâtiments.
L’étude débute par l’affaire de la ouate de cellulose, produit isolant fabriqué à partir de vieux papiers journaux. C’est un produit doublement écologique dans la mesure où, d’une part, il repose sur du recyclage, et d’autre part, il mobilise des ressources en bois, donc permet de stocker durablement du carbone. Il est utilisé depuis 70 ans aux États-Unis, depuis 40 ans en Allemagne, et c’est en profitant de cette expérience que le marché français a pu se développer rapidement. Jusqu’en 2008, ce produit était totalement importé. Face à une demande croissante sur le marché français, des usines se sont installées, huit au total, la majorité d’entre elles employant à peine 10 personnes.
La ouate de cellulose représente aujourd’hui moins de 5 % du marché français de l’isolation, mais connaît une croissance rapide, puisque la part de marché ne dépassait pas 1 % en 2009. Les industriels concernés sont des acteurs dynamiques du tissu industriel de leur département : les Landes pour Ouateco, les Vosges et le Puy-de-Dôme pour NrGaïa, l’Allier pour Isofloc, l’Hérault pour Ouattitude, la Vendée pour Igloo.
La ouate de cellulose a subi deux chocs normatifs en quelques mois, qui ont ballotté les petites entreprises concernées : le premier choc a concerné les intrants utilisés comme fongicides; le second choc portait sur les risques d’incendie du fait des spots lumineux.
S’en suit l’affaire des isolants minces, qui comme l’indique leur nom, les isolants minces sont des produits de faible épaisseur (5 à 30 millimètres) constitués généralement d’un ou plusieurs feuilles réfléchissantes (en aluminium ou en plastique métallisé) intercalés entre des couches de matériaux de nature alvéolaire permettant de piéger un certain volume d’air. Ces matériaux sont d’origines variées : mousse plastique, film à bulles, laine végétale, animale, minérale. Une controverse qui porte selon l’étude sur la pertinence respective, d’une part, des mesures de la performance intrinsèque des isolants en laboratoire, avec tout ce qu’elle comporte de théorique et, d’autre part, des mesures de leur performance effective en situation réelle, avec tout ce qu’elle comporte d’aléas. D’un côté, on peut critiquer une mesure qui ne tient aucun compte de la réalité pratique des conditions de pose, de l’autre, on peut critiquer une mesure qui viole le principe de la reproductibilité.
Des campagnes de mesure in situ ont été effectuées en France en 2005 par le CSTB et le CNRS, puis ailleurs en Europe par divers organismes : le BRE en Grande-Bretagne, le CSTC en Belgique, l’IBP en Allemagne, le BDA aux Pays- Bas. Sur la base d’une pose parfaite, qui seule peut garantir la reproductibilité de ces expériences, celles-ci confirment l’écart de performance théorique de 1 à 2 qui distingue les deux types de produits. Mais justement, toute l’argumentation de la société Actis repose sur le fait qu’il est plus facile de réaliser une mise en œuvre de qualité avec un isolant mince.
Ces premiers aléas et divers autres constats ne permettent pas de bien orienter les schémas de performances énergétiques cohérentes. le public, mais aussi les entreprises, perdent confiance dans un système opaque, bureaucratique et trop centralisé.
Yves Farge résume cette situation : « Pouvons-nous nous permettre ce luxe, dans un pays où il manque un million de logements, où il faudrait rénover 800 000 logements chaque année ? Nous ne pouvons plus nous contenter de changements à la marge. Il faut jeter de gros pavés dans la mare. Pour cela, il faut une volonté politique forte, capable de mettre au pas une administration vivant de la complexification règlementaire ... Nous sommes comme Byzance, inconscients du danger à nos portes ... Les réglementeurs et vérificateurs, leurs agents publics et alliés objectifs vont accroître ainsi la taille de leur marché, et contribueront une fois de plus à l’inflation réglementaire tout en plaidant l’obligation sociale. »
Les conclusions de l’enquête estime qu’il y a un précipice entre les intentions des gouvernements de Jean-Marc Ayrault et Manuel Valls sur la nouvelle France industrielle, ses 34 plans de reconquête par l’innovation, et la réalité sur le terrain.
L’enquête partage ainsi le constat : un tiers des émissions de gaz à effet de serre provient du gaspillage énergétique du bâtiment.
L’étude explique qu’en France, une administration trop tatillonne tue l’innovation.
Par ailleurs, l’étude mentionne que MM. Bruno Sido et Jean-Yves Le Déaut avait déjà lancé un signal d’alerte dans leur rapport de septembre 2013 sur la « transition énergétique à l’aune de l’innovation et de la décentralisation », en affirmant qu’on ne pourra pas réussir la transition énergétique sans innovation ou sans rupture technologique. Or les auditions de l’enquête ont permis de constater que certains responsables des structures clefs de la gestion de la transition énergétique sont en réalité des adeptes de l’immobilisme et, qu’en pratique, les nouvelles technologies sont souvent freinées, car les acteurs dominants sur leur marché, qui n’ont aucun intérêt à ce que les choses évoluent, parviennent à faire prévaloir leurs vues.
Face à cet immobilisme, l’étude propose dans ses recommandations des modifications drastiques de nos pratiques. Elle estime notamment que si ces mesures ne sont pas rapidement mises en œuvre la France connaîtra de graves difficultés économiques et sociales.
Elle rajoute que l’État ne montre pas l’exemple, notamment avec un code des marchés publics qui ne prend pas en compte le coût complet d’un équipement sur son cycle de vie ; or le moins cher à l’installation n’est pas toujours le plus performant, car le coût d’entretien peut devenir exorbitant.
L’Allemagne, toujours citée comme modèle, dispose de deux atouts majeurs trop peu mentionnés : la décision publique se fait outre-Rhin sur le coût global d’une installation et de son entretien ; de surcroît, le niveau technique des acteurs opérationnels du bâtiment est bien meilleur, car le système allemand valorise le travail manuel.
Les vingt recommandations que l’étude formule définissent une nouvelle ligne directrice pour la politique du bâtiment. L’enquête stipule que la première tâche du Gouvernement devrait être de simplifier le maquis touffu des aides ciblées sur des techniques qui ne sont pas toujours installées à bon escient. Il faut évoluer progressivement vers des aides plus globales, qui garantissent mieux la bonne utilisation des ressources au service de la performance énergétique.
La RT2012 a constitué un progrès dans la réglementation, mais il faut que le système soit plus transparent. Son moteur de calcul est aujourd’hui une boîte noire. Il faut qu’il se transforme en aquarium.
L’étude propose donc des pistes d’amélioration, par exemple, rendre public le code de calcul informatique, pour que chaque requérant puisse vérifier si la transcription logicielle du fonctionnement de son équipement est correct. Dans tous les domaines industriels, le retour d’expérience est primordial. Le secteur du bâtiment ne devrait pas faire exception.
Cette enquête dans le monde du contrôle et de la réglementation énergétique du bâtiment a fait découvrir un système similaire à celui qui régissait le domaine nucléaire il y a une vingtaine d’années : mélange des genres entre recherche, évaluation, conseil, expertise et contrôle; combinaison désordonnée entre une centralisation à outrance des instances décisionnaires et une multiplicité d’opérateurs institutionnels travaillant plus en concurrence qu’en coopération; endogamie des acteurs décisionnels avec les responsables industriels ; distance marquée entre les universités, les écoles d’architecture et les centres techniques en charge des technologies du bâtiment ; aucune place dans le monde de la recherche pour la physique des bâtiments en tant que telle ; pas de réelle stratégie pour traiter la priorité absolue de la rénovation. Le bâtiment est considéré comme une discipline subalterne.
Le tableau peut paraître sévère, mais une thérapie de choc s’impose, car nous ne deviendrons pas les champions de demain si nous continuons à gérer l’innovation de manière technocratique. L’affaire de la liquidation judiciaire de l’entreprise NrGaïa, qui développait des technologies à base de ouate de cellulose, illustre les effets destructeurs des à-coups réglementaires.
Or il faut se mettre en position d’anticiper les marchés futurs. Les Allemands et les Autrichiens l’ont bien compris. Ils donnent une réelle priorité à la recherche dans la physique des bâtiments, la gestion active de l’énergie, la récupération de calories dans la masse du bâti. Le principe est simple : « récupérer toutes les formes de chaleur quand elle est gratuite, la restituer quand on en a besoin ».
La maison passive sera la maison de demain.
Trois types de freins identifiés, la France a tous les atouts pour relever le défi de la transition énergétique. Il faut pour cela simplifier, débureaucratiser, rendre le système plus transparent, soutenir la formation de tous les acteurs, du maître d’œuvre à l’artisan en passant par l’architecte et l’ingénieur de bureau d’études, ouvrir le système vers les universités, organiser l’audit et l’expertise et évaluer a posteriori les techniques mises en œuvre.
Les recommandations de ce rapport doivent être prises en compte dans la future loi sur la transition énergétique, car le secteur du bâtiment constitue l’un des principaux gisements pour permettre à la France de respecter ses engagements pour relancer l’économie après la crise, pour créer 300 000 emplois, pour nous donner des avantages compétitifs en développant la recherche, l’innovation.
Plus d’un million cent mille personnes, auxquelles il faut ajouter 385000artisans, sont salariées dans le secteur du bâtiment. Les travaux du bâtiment représentent un chiffre d’affaires de 126 milliards par an, dont 42milliards sont affectés aux travaux d’entretien et d’amélioration dans le logement. Cette valeur doit être doublée si on veut tenir nos engagements. Si on considère que les logements recouvrent 3 milliards de mètres carrés, leur rénovation, au coût couramment admis de 300 euros le mètre carré, correspond à une dépense totale de 900 milliards d’euros. D’ici 2030, donc sur 15 ans, cela représente un effort de 60 milliards par an. Même si nous n’atteignons que la moitié de cet objectif, soit 30 milliards, cela représente 300000 emplois supplémentaires par an.— 84 —
Ainsi pour l’étude, la transition énergétique doit être vue comme un formidable défi scientifique, technologique et social puisqu’il va profondément transformer notre quotidien.
RECOMMANDATIONS
I. METTRE FIN À LA SITUATION DE « PRESCRIPTEUR PRESTATAIRE » DU CENTRE SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE DU BÂTIMENT (CSTB)
1. Transférer la gestion des laboratoires du CSTB à une entité nouvelle, juridiquement distincte : «Les laboratoires de la physique du bâtiment», reprenant toutes les activités de recherche et de prestations techniques associées à l’utilisation des équipements des laboratoires.
2. Intégrer « Les laboratoires de la physique du bâtiment » au sein d’un réseau regroupant tous les centres français de recherche sur les matériaux, les techniques et les systèmes du bâtiment, y compris les huit plateformes technologiques du plan « Bâtiment durable ».
3. Recentrer le CSTB sur ses missions d’évaluation technique, d’expertise, et d’information et lui assurer, sous le contrôle du Parlement, un financement autonome à partir d’une contribution prélevée sur les primes d’assurance versées dans le cadre de la couverture obligatoire prévue par la responsabilité décennale. Élargir son conseil d’administration à deux personnalités qualifiées désignées par l’OPECST.
II.REFONDER LA GESTION DU MOTEUR DE CALCUL DE LA RÉGLEMENTATION THERMIQUE
4. Confier les décisions relatives à l’évolution du moteur de calcul à un «Haut conseil de l’efficacité énergétique» représentant les universités, les organismes de recherche et toutes les parties prenantes du bâtiment à travers des collèges nommés par décret sur proposition des instances représentatives pertinentes. La DHUP en assurerait le secrétariat. Le Gouvernement et l’OPECST y désigneraient des personnalités qualifiées. Le président du « Haut conseil » serait nommé en conseil des ministres après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée, dans le cadre de la procédure prévue par l’article 13 de la Constitution. Il faudra permettre systématiquement aux demandeurs de l’ajout d’un système innovant au moteur de calcul de la réglementation thermique (par la procédure dite du « Titre V ») de présenter leur dossier devant le « Haut conseil ».
5. Corriger régulièrement le critère de performance énergétique d’un bâtiment, sur la base de l’énergie réelle consommée annuellement dans le cadre d’une utilisation normale. Établir un critère de performance énergétique indiquant, en plus de la consommation en énergie primaire, un plafond numérique d’émission de CO2 et une part minimale d’énergie renouvelable utilisée localement.
6. Introduire l’obligation de gérer les intermittences d’occupation, la variabilité des usages de certains bâtiments et d’installer les instruments de mesure correspondants.
7. Gérer la transcription informatique du moteur de calcul en mode d’accès ouvert et gratuit aux sources, de manière à permettre d’en modifier les hypothèses et les paramètres, le CSTB prenant en charge l’animation du réseau des contributeurs et l’édition des versions nouvelles.
III. ARTICULER LA RÉGLEMENTATION FRANÇAISE AVEC LES LABELS EUROPÉENS EXIGEANTS
8. Promouvoir un label visant une consommation d’énergie primaire faible ou nulle et respectant un plafond d’émission de CO2 grâce à une optimisation de l’utilisation locale des apports d’énergie renouvelable selon le principe de la maison passive. Fixer un nombre minimal de bâtiments devant respecter ce label par rapport au nombre annuel de bâtiments construits.
9. Étudier dans quelles conditions les labels « Passivhaus » et « Minergie Plus », et éventuellement d’autres labels conçus pour certifier, en construction ou en rénovation, des bâtiments dont la consommation d’énergie est faible ou nulle, pourraient être intégrés à la règlementation française.
IV. SIMPLIFIER LA JUNGLE DÉSORDONNÉE DES AIDES, EN LES GLOBALISANT ET EN LES ORIENTANT PAR PRIORITÉ VERS LES PROJETS DE RÉNOVATION LES PLUS STRUCTURÉS
10. Inscrire les aides fiscales dans la durée. Mettre en extinction progressive, selon un échéancier annoncé, les aides accordées pour l’installation au coup par coup de nouveaux équipements, hors de tout audit d’ensemble des besoins de rénovation.
11. Conditionner l’accès aux aides à l’établissement préalable d’un plan global de rénovation, un « passeport rénovation », validé par un « conseiller à la rénovation » certifié. Allouer les aides par étape, selon l’échéancier des opérations prévues par le « passeport rénovation », afin d’inciter à la réalisation complète du plan.
12. Organiser un financement public de la rénovation, via la Caisse des dépôts et consignations, sur la base d’un viager partiel permettant un remboursement du principal lors de toute mutation juridique du bien rénové (vente, donation, héritage).
13. Supprimer la possibilité d’obtenir des certificats d’économie d’énergie en lien avec l’installation d’équipements sans projet de rénovation d’ensemble, et orienter une part des certificats d’économie d’énergie vers le financement des programmes de recherche et d’expérimentation en matière de performance énergétique.
V. RENFORCER LA FORMATION À LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE ET Y ASSOCIER L’UNIVERSITÉ
14. Créer un réseau de « conseillers à la rénovation » certifiés, contrôlés par l’ADEME, compétents pour définir un projet global de rénovation, astreints à des mises à niveau périodiques de formation, et dont l’intervention conditionne l’obtention des aides.
15. Développer les formations initiales et continues aux technologies du bâtiment dans les lycées professionnels, accroître les moyens et le nombre des centres de formation des apprentis aux métiers du bâtiment, encourager l’installation de plateformes expérimentales permettant de certifier les performances, et de progresser dans la mesure in situ.
16. Instituer une nouvelle filière universitaire de formation initiale, continue et professionnelle centrée sur la performance énergétique pour diplômer, puis maintenir à niveau par des stages sanctionnés par un examen, les « conseillers à la rénovation ».
VI. SOUTENIR LA QUALITÉ AU SEIN DES FILIÈRES INDUSTRIELLES DU BÂTIMENT PAR UNE COMMANDE PUBLIQUE EXEMPLAIRE ET UN RENFORCEMENT DE L’EFFORT DE RECHERCHE
17. Imposer, sous peine de nullité, que tout contrat conclu pour assurer une prestation d’efficacité énergétique, qu’il s’agisse de l’installation d’un équipement, d’une construction ou d’une rénovation globale, précise si le prestataire fait, ou non, une allégation de performance.
18. Introduire dans les appels d’offre publics d’équipements énergétiques, pour l’État comme pour les collectivités locales, l’obligation de considérer non le prix d’achat, mais le coût cumulé des produits sur la totalité du cycle de vie (y compris la maintenance).
19. Faire de l’efficacité énergétique et du secteur de la « physique des bâtiments » un axe majeur de la stratégie nationale de la recherche. Accompagner la mise en place des plateformes technologiques du plan « Bâtiment durable » via un rapprochement des pôles régionaux de compétitivité sur des thèmes voisins pour créer des pôles nationaux à vocation internationale (par exemple, rapprocher Énergivie d’Alsace, le Pôle fibre de Lorraine, et Xylofutur d’Aquitaine pour la filière bois et l’efficacité énergétique).
20. Donner un droit d’expérimentation aux régions, en lien avec le Haut Conseil de l’efficacité énergétique et les assureurs, pour tester des solutions innovantes améliorant l’efficacité énergétique.