L’Encadrement des loyers pour réguler le marché
Après avoir présenté l'adoption par le parlement du Projet de Loi ALUR, notre regard se posera sur la mesure phare du projet : L'encadrement des loyers.... Une mesure qui s’inscrit dans une réforme d’urgence pour faire face à la crise du logement.
Alors que dans bon nombres de pays voisin, le loyers est encadré notamment en Allemagne, en Suède. Ainsi, en 2012, à Munich, ville allemande où le prix des logements est le plus haut, les loyers s'établissaient en moyenne à 9 €/m2 alors qu'ils s’élevaient à 24 €/m2 à Paris, près de 18 €/m2 en Île-de-France, ou encore un peu plus de 14 €/m2 à Nice (moyenne constatée sur l’ensemble du territoire français : 12,5 €/m2 en 2011).
La question de l’encadrement des loyers n’est pas nouvelle. La loi du 6 juillet 1989, qui régit aujourd’hui les rapports locatifs, prévoyait des dispositions en la matière, illustrant déjà l’acuité du problème de la hausse non régulée des loyers, qui n’a cessé d’augmenter et de s’amplifier ces dernières années.
Faute de portage politique, ces dispositions et ces tentatives succinctes de régulation ont finalement laissé place au libre jeu du marché et à ses excès. Résultat : les loyers ont augmenté deux fois plus vite que les salaires et les prix à la consommation, ce qui a provoqué un véritable décrochage entre les revenus des ménages et le coût du logement, une dérive du taux d’effort et une précarisation du parc locatif privé. Ainsi, en 2010, les locataires du parc locatif privé dépensaient en moyenne plus de 26 % de leurs revenus pour se loger, soit 8 % de plus que l’ensemble des ménages.
Face à cette situation, le Gouvernement a choisi d’agir, par étape et de manière concertée. Un décret d’urgence a été pris dès l’été 2012, mettant en œuvre au plus vite l’un des engagements pris par le président de la République durant sa campagne. Grâce à ce décret, la hausse des loyers lors d’une relocation ou lors d’un renouvellement du bail est encadrée dans les agglomérations qui connaissent une forte tension du marché locatif.
Parallèlement, le Gouvernement a lancé un travail de fond avec pour objectif la création d’un mécanisme pérenne d’encadrement des loyers.
Le dispositif instauré par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) est le fruit de cette réflexion et va plus loin que le décret. Tout en ayant l’ambition d’encadrer durablement les loyers, il se veut suffisamment contraignant pour être efficace et suffisamment souple pour ne pas rentrer dans une logique de prix administrés qui gèlerait le secteur de la location. La finalité recherchée consiste bien à :
- éliminer les loyers excessifs, voire abusifs, constatés dans les secteurs les plus tendus ;
- limiter le niveau des loyers et contenir fermement leur progression ;
- préserver le pouvoir d’achat des Français et faciliter l’accès au logement.
L’entrée en vigueur du dispositif se fera progressivement, à partir de la promulgation de la loi Alur et au fur et à mesure que les agglomérations concernées seront dotées d’un observatoire des loyers. L’encadrement des loyers pourrait être effectif dans l’agglomération parisienne ainsi que dans quelques autres agglomérations dès l’automne 2014.
Une mesure ciblée sur les zones tendues :
Seront concernées par le nouveau dispositif les zones dites « tendues ». Elles correspondent aux 28 agglomérations de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements (et qui sont à ce titre soumises à la taxe sur les logements vacants) : Ajaccio, Annecy, Arles, Bastia, Bayonne, Beauvais, Bordeaux, Draguignan, Fréjus, Genève-Annemasse, Grenoble, La Rochelle, La Teste-de-Buch – Arcachon, Lille, Lyon, Marseille – Aix-en-Provence, Meaux, Menton – Monaco, Montpellier, Nantes, Nice, Paris, Saint- Nazaire, Sète, Strasbourg, Thonon-les-Bains, Toulon, Toulouse.
Un décret fixera la liste des communes comprises dans ces zones.
Au-delà du cadre métropolitain, le Gouvernement souhaite aussi élargir le périmètre de ce dispositif aux zones tendues d’outre-mer où les habitants subissent également de graves difficultés pour se loger.
Ces territoires devront être dotés d’un observatoire local des loyers, agréé par l’État et dont les méthodes de récolte et de traitement des données seront transparentes, impartiales, supervisées par un comité scientifique indépendant au niveau national.
Cet outil permettra d’avoir une connaissance complète et précise du montant des loyers, par catégorie de bien et par secteur géographique.
À noter que les observatoires ne tiendront pas compte uniquement des loyers à la relocation, mais qu’ils intègreront l’ensemble des loyers pratiqués sur un même territoire, c’est-à-dire à la fois le « flux » des nouveaux loyers, mais aussi le « stock » de tous les loyers, même les plus anciens qui sont par hypothèse les moins élevés.
Un réseau en cours de déploiement
En décembre 2012, une première phase de mise en place a été engagée sur 19 sites pilotes, répartis sur l’ensemble du territoire et qui vont permettre d’observer un parc d'environ 2,6 millions de logements, soit près de 40 % du parc locatif privé.
Ces expérimentations s’appuient sur certains dispositifs locaux d’observation des loyers déjà existants, issus d’initiatives locales impulsées par des agences départementales d'information sur le logement (Adil) qui auront accès notamment aux données de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), des agences d’urbanisme, des services déconcentrés de l’État.
Chacun de ces observatoires est le fruit d’une collaboration d’acteurs multiples : collectivités locales, Adil, agences d’urbanisme, fédérations et syndicats de l'immobilier, acteurs du logement social, caisses des allocations familiales, associations représentant les locataires, etc. La loi prévoit l’obligation, pour les professionnels de l’immobilier, de communiquer leurs données à l’observatoire des loyers.
Une instruction sera adressée aux préfets de région au cours du premier semestre 2014 pour généraliser ce dispositif aux 28 agglomérations concernées par l’encadrement des loyers.
Un mécanisme stable, fondé sur le loyer médian
À partir des données représentatives des loyers pratiqués produites par les observatoires des loyers, le préfet de département prend chaque année un arrêté qui fixe, pour chaque catégorie de logement et par quartier, trois indicateurs :
un loyer au m2 de référence fixé à partir de la médiane des loyers observés pour la catégorie de bien (T1, T2, T3, etc.) et le quartier concernés (attention, le loyer médian n’est pas le loyer moyen, voir encadré ci-dessous) ;
un loyer au m2 de référence majoré : il ne peut excéder de plus de 20 % le loyer de référence et correspond au seuil au-delà duquel les loyers seront considérés anormalement élevés ;
un loyer au m2 de référence minoré : fixé en dessous du loyer de référence diminué de 30 %, il correspond au seuil en-dessous duquel les loyers peuvent être considérés comme manifestement sous-évalués au regard du marché.
Dès l’entrée en vigueur du dispositif, dans les 28 agglomérations concernées, le loyer hors charges au mètre carré, qui détermine le montant du loyer fixé dans le contrat pour les nouvelles locations ou les relocations, ne peut excéder le niveau du loyer de référence majoré, correspondant aux caractéristiques du logement (surface et quartier).
En dessous du niveau du loyer de référence majoré, le loyer reste fixé librement. Les différences de prix, reflétant l’état et les caractéristiques du bien, perdurent dans la fourchette de fixation libre des prix.
Toutes ces données sont mises à la disposition du public. Dans le contrat de location (voir page 13), sont stipulés le niveau du loyer médian, celui du « loyer élevé » ainsi que le loyer appliqué au locataire précédent, de façon à favoriser la plus grande transparence.
Loyer moyen/loyer médian
Le loyer moyen calcule la moyenne des prix des loyers (somme de tous les loyers divisée par le nombre de loyers considérés). Le loyer au m2 médian est celui qui divise en deux groupes égaux en nombre les loyers considérés : la première moitié est inférieure au médian, la seconde supérieure.
Prenons un immeuble de 10 logements. Si le loyer médian est de 20 €/m2, cela signifie que cinq logements affichent un loyer supérieur à 20 €/m2 et que les cinq autres ont un loyer moins cher. Dans cet immeuble, le loyer moyen pourrait être de 25 €/m2, si certains loyers sont élevés, ou de 15 €/m2 si certains loyers sont très peu onéreux.
Le loyer moyen est plus volatile. Reprenons l’exemple de l’immeuble de dix logements. Il suffit que quelques-uns des 10 loyers augmentent fortement pour que le loyer moyen augmente.
Le loyer médian dispose d’une inertie plus forte : il ne bouge que si un des cinq loyers inférieurs à 20 €/m2 dépasse cette valeur médiane de 20 €/m2. Ainsi, les loyers peuvent tous augmenter de valeur : du moment que cinq des dix loyers demeurent inférieurs à 20 €/m2, le loyer médian ne connaîtra aucune augmentation.
Le complément de loyer exceptionnel
Pour certains logements présentant des caractéristiques exceptionnelles, le contrat de location peut déroger à ce plafond par l’ajout d’un complément exceptionnel au loyer fixé sous le loyer de référence majoré
Seules des caractéristiques exceptionnelles (c’est-à-dire des qualités dont sont dépourvus les biens de même catégorie situés dans le même quartier, comme une grande terrasse), qu’il faudra spécifier dans le bail, peuvent justifier un tel complément de loyer. Les conditions et modalités d’application de ce complément seront précisées par un décret.
S’il le juge injustifié, le locataire peut contester ce complément de loyer. Cette démarche comprend d’abord une phase amiable devant la commission départementale de conciliation, qui rend son avis sous deux mois. En cas d’échec de la conciliation, le locataire peut saisir le juge, qui décide s’il faut ou non diminuer le loyer.
Sur tous les territoires concernés, l’entrée en vigueur de la loi impliquera une baisse du niveau des loyers les plus élevés au mètre carré. Les loyers dépassant le loyer de référence majoré seront ramenés dans la fourchette de fixation libre des loyers.
L’encadrement des loyers va donc bénéficier en priorité aux logements de petite et moyenne surfaces. Ce type de bien affiche en effet les loyers au mètre carré les plus élevés et sont bien souvent occupés par les ménages les plus modestes (qui n’ont pas les moyens de louer un logement d’une plus grande superficie).
En France, les personnes aux revenus les plus modestes sont très majoritairement locataires. Les classes moyennes et populaires seront donc les premières bénéficiaires de ce dispositif.
Agglomération parisienne : plus d’un quart des loyers pourra baisser
Il est possible de calculer l’impact que le mécanisme aurait s’il était dès à présent appliqué dans l’agglomération parisienne, qui bénéficie déjà de la base de données de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (Olap).
D’après les données de l’Olap, un quart des biens mis en location en 2012 en région parisienne affichent un loyer au mètre carré qui se situera au-dessus du niveau du loyer de référence majoré que fixera le préfet.
Ainsi, on peut estimer qu’en Île-de- France, un locataire sur quatre emménageant au moment de l’entrée en vigueur du dispositif verra le loyer abaissé et ramené dans la fourchette.
Mécanisme de recours pour le locataire en cas de loyer trop élevé
Si le loyer (hors charges et hors éventuel complément exceptionnel) fixé au moment de la mise en location est supérieur au niveau du loyer de référence majoré, le locataire peut, dans les trois mois suivant la signature du bail, engager une action en diminution de ce loyer.
Dans le cas du renouvellement d’un bail en cours, si le locataire habite un logement situé dans une zone concernée par le dispositif et dont le loyer (hors complément exceptionnel) est supérieur au loyer de référence majoré, il peut entreprendre un recours en diminution du loyer.
Ces démarches comprennent, en premier lieu, une phase amiable, formalisée devant de la commission départementale de conciliation, qui rend son avis sous deux mois à compter de la saisine. En cas d’échec de la phase amiable, la demande du locataire peut être portée devant le juge qui détermine, le cas échéant, la diminution du loyer.
Contenir fermement la progression des loyers
Le mécanisme instauré par la loi Alur ne fige pas le montant des loyers, il va permettre de contenir strictement leur évolution à la hausse pour que celle-ci progresse au même rythme que les revenus des locataires.
Le Gouvernement prend chaque année un décret limitant à l’indice de référence des loyers (IRL) les hausses de loyer à la relocation et au renouvellement du bail dans les zones les plus tendues. À la relocation ou au renouvellement du bail, un bailleur peut revoir son loyer à l’IRL, sous réserve que ce nouveau loyer reste inférieur au loyer de référence majoré. La révision annuelle du loyer en cours de bail, limitée à l’IRL, intervient dans les mêmes conditions que celles prévues initialement dans la loi de 1989.
Ainsi, pour les logements dont le loyer est inférieur au loyer de référence majoré, il n’est pas possible d'augmenter fortement le loyer pour le mettre au niveau du plafond. Cette disposition est d'autant plus efficace que la loi prévoit que le loyer de l'ancien locataire figure dans le nouveau bail.
Seule exception, visant à permettre l’entretien du parc locatif : une majoration de loyer peut intervenir, avec l’accord des deux parties, via une clause spécifique ou un avenant au contrat, en prévision ou à la suite de travaux d’amélioration. Les conditions de cette majoration sont précisées dans le décret régissant les hausses de loyer applicables à la relocation et au renouvellement du bail.
Le dispositif global permettra donc aux loyers d’évoluer, mais grâce à la stabilité du loyer de référence, fixé à partir du loyer médian, l’augmentation restera contenue.
Mécanisme de recours pour le propriétaire en cas de loyer très bas
Afin de ne pas pénaliser les bailleurs qui n’auraient pas revalorisé le niveau de loyers au fil des années ou qui souhaiteraient réaliser des travaux pour améliorer l’état du logement (à l’occasion d’un changement de locataire, par exemple), il est prévu une possibilité d’introduire un recours visant une réévaluation du loyer au-delà de l’IRL.
Cette réévaluation au-delà de l’IRL est possible uniquement :
- au moment de la signature d’un nouveau bail ;
- si le loyer jusqu’alors appliqué est inférieur au loyer de référence minoré de 30 % ;
- sur justification des raisons rendant légitime une telle réévaluation.
Le propriétaire doit exprimer son souhait de voir évoluer le loyer à son cocontractant au moins six mois avant la date de renouvellement du bail. Une possibilité d’étalement de la hausse est prévue pour le locataire.
Ces démarches comprennent nécessairement, en premier lieu, une phase amiable. Le locataire peut contester cette demande d’augmentation devant la commission départementale de conciliation, qui rend son avis sous deux mois à compter de la saisine, et ensuite, le cas échéant, devant le juge, en produisant des références démontrant que son loyer n’est pas sous-évalué compte tenu de caractéristiques spécifiques ou de l’état du logement.
Le loyer résultant de la réévaluation devra rester inférieur au loyer de référence minoré.
Concrètement :
1/ En cas de loyer sous-évalué
En cas de loyer manifestement sous-évalué, le bailleur pourrait, à la relocation, appliquer sur le loyer mensuel une augmentation correspondant à la moitié de la différence entre le loyer fixé par référence aux loyers du voisinage, et le dernier loyer pratiqué :
Par exemple, pour un logement loué 600 € quand la moyenne des logements similaires est à 700 €, l’augmentation pourra être de 50 €
2/ En cas de travaux importants
Si des travaux sont réalisés dans un logement pour un montant au moins égal à la moitié de la dernière année de loyer, le propriétaire pourra, à la relocation, appliquer une augmentation du loyer annuel d’un montant au maximum égal à 15 % du coût réel TTC des travaux. Ce montant a été calibré pour permettre notamment l’amortissement en 6 ou 7 ans de travaux d’isolation thermique.
Par exemple, des travaux d’un montant de 5 000 € TTC sont réalisés dans un logement loué à 700 € par mois, le propriétaire pourra augmenter son loyer annuel de 750 €, et donc demander un loyer mensuel de 762,50 €.
À noter également que la loi de 1989 prévoit une dérogation pour des travaux dont le montant serait égal ou supérieur à un an de loyer : un propriétaire qui refait de fond en comble son logement peut alors librement fixer le montant de son loyer.
Un jeune couple avec un enfant
Julie et Marc sont un jeune couple d’actifs vivant à Rillieux-la-Pape. En 2006, ils s’installent dans un appartement de 50 m2 à Rillieux-La-Pape dans la banlieue de Lyon. Ils payent alors un loyer de 490 € par mois. En 2010, Julie et Marc, qui attendent une petite fille, prennent la décision de déménager dans un appartement plus grand.
En décembre 2010 ils trouvent un appartement de 75 m2 dans le centre ville pour 795 € par mois.
Le loyer mensuel proposé à Julie et Marc est supérieur de 4% au loyer du précédent locataire, ce qui correspond au saut moyen à la relocation constaté dans l’agglomération lyonnaise à cette période. Si le décret encadrant les loyers à la relocation avait été pris avant que Julie et Marc déménagent, la différence entre le loyer proposé à Julie et Marc et celui du précédent locataire aurait été au maximum égale à la variation de l’IRL, soit 1,1% au troisième trimestre 2010. Le loyer proposé à Julie et Marc aurait alors été de 771 € par mois.
Julie et Marc auraient ainsi pu économiser 288 € par an grâce à l’encadrement des loyers à la relocation.
Même situation pour Paris : Julie et Marc sont un jeune couple d’actifs. En 2006, ils s’installent dans un appartement de 40 m2 à Paris. Ils payent alors un loyer de 680 € par mois.
En 2010, Julie et Marc, qui attendent une petite fille, prennent la décision de déménager dans un appartement plus grand.
En décembre 2010 ils trouvent alors un appartement de 70 m2 dans l’Est parisien pour 1.358 € par mois.
Le loyer mensuel proposé à Julie et Marc est supérieur de 8,6% au loyer du précédent locataire, ce qui correspond au saut moyen à la relocation constaté à Paris à cette période. Si le décret encadrant les loyers à la relocation avait été pris avant que Julie et Marc déménagent, la différence entre le loyer proposé à Julie et Marc et celui du précédent locataire aurait été au maximum égale à la variation de l’IRL, soit 1,1% au troisième trimestre 2010. Le loyer proposé à Julie et Marc aurait alors été de 1.255 € par mois.
Julie et Marc auraient ainsi pu économiser 1.236 € par an grâce à l’encadrement des loyers à la relocation.
Un couple de retraités
Martine et Jean forment un couple de retraité vivant à Toulouse. Ils ont emménagé en 2000 dans une maison de 70 m2 à Toulouse avec leur fils qui a depuis quitté le domicile familial. En 2000 leur loyer était de 581 € par mois. Depuis 11 ans, leur loyer a été annuellement révisé à hauteur de l’Indice du Coût de la Construction puis de l’Indice de Référence des Loyers (à partir de 2006) comme le permet la loi de 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. En octobre 2012, un quatrième renouvellement de bail est prévu. Le loyer actuellement payé par Martine et Jean s’élève à 770 € par mois.
Leur propriétaire leur annonce que le loyer actuel se situe en dessous du loyer de marché. Il souhaite, comme le lui permet la loi, augmenter le loyer lors du renouvellement de bail à une valeur supérieure à la variation de l’IRL. Pour cela, il fournit des références de loyer montrant que le loyer de marché pour des biens similaires s’élève à 825 € par mois.
En l’absence du décret portant sur l’encadrement des loyers lors d’un renouvellement de bail ou d’une relocation, le propriétaire aurait pu augmenter le loyer de 55 € par mois pour réajuster le loyer au niveau du marché. Avec le nouveau décret, il ne lui sera possible d’augmenter le loyer que de 27,5 € par mois (soit 50% de la différence entre le loyer payé avant réévaluation par Martine et Jean et le loyer de marché).
Martine et Jean paieront donc un loyer de 797,5 € par mois, soit une économie de 330 € par an.
Même situation pour Pantin : Martine et Jean forment un couple de retraité. Ils ont emménagé en 2000 dans une maison de 75 m2 à Pantin dans la banlieue sud de Paris avec leur fils qui a depuis quitté le domicile familial. En 2000 leur loyer était de 757 € par mois.
Depuis 11 ans, leur loyer a été annuellement révisé à hauteur de l’Indice du Coût de la Construction puis de l’Indice de Référence des Loyers (à partir de 2006) comme le permet la loi de 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. En octobre 2012, un quatrième renouvellement de bail est prévu. Le loyer actuellement payé par Martine et Jean s’élève à 1.007 € par mois.
Leur propriétaire leur annonce que le loyer actuel se situe en dessous du loyer de marché. Il souhaite, comme le lui permet la loi, augmenter le loyer lors du renouvellement de bail à une valeur supérieure à la variation de l’IRL. Pour cela, il fournit des références de loyer montrant que le loyer de marché pour des biens similaires s’élève à 1.132 € par mois.
En l’absence du décret portant sur l’encadrement des loyers lors d’un renouvellement de bail ou d’une relocation, le propriétaire aurait pu augmenter le loyer de 125 € par mois pour réajuster le loyer au niveau du marché. Avec le nouveau décret, il ne lui sera possible d’augmenter le loyer que de 62,5 € par mois (soit 50% de la différence entre le loyer payé avant réévaluation par Martine et Jean et le loyer de marché).
Martine et Jean paieront donc un loyer de 1.069,5 € par mois, soit une économie de 750 € par an.
Un étudiant isolé
Pierre a quitté le domicile familial en 2007 pour s’installer seul à Lille afin de suivre un cursus universitaire. Il s’est installé dans un 20 m2 avec un loyer de 238 € par mois.
En juin 2010, pour sa dernière année de licence, Pierre souhaite se mettre en colocation avec trois de ses amis. Les quatre amis trouvent un logement de 100 m2 pour 1.360 € par mois, soit 340 € par mois par personne.
En juin 2011, Pierre quitte la colocation pour s’installer à Strasbourg afin de suivre un stage dans le cadre de sa deuxième année de master. Il trouve un logement de 25 m2 dont le loyer est de 307 € par mois, tandis que le précédent locataire payait un loyer de 299 € par mois.
En septembre 2012, Pierre a fini son master avec succès et s’installe à Paris où il a trouvé un emploi. On lui propose un 30 m2 dans le quartier d’Oberkampf pour 720 € par mois.
Qu’en aurait-il été si le décret encadrant les loyers à la relocation avait été pris en 2010 ?
Pierre et ses trois amis se sont vu proposer en 2010 un logement de 100 m2 à Lille pour 1.360 € par mois. Ce loyer est supérieur de 3,5% à ce que payait le précédent locataire, ce qui correspond au saut moyen à la relocation constaté dans l’agglomération de Strasbourg. En application du décret encadrant les loyers à la relocation, cette différence aurait été au maximum égale à la variation de l’IRL, soit 0,09% au premier trimestre 2010. Le loyer proposé aux quatre amis aurait alors été de 1.324 € par mois. Pierre aurait donc économisé 108 € sur une année.
De même, en juin 2011, lorsque Pierre emménage à Strasbourg, le saut à la relocation moyen est de 2,6% dans l’agglomération, et la variation de l’IRL est de 1,73% pour le premier trimestre 2011. En application du décret sur l’encadrement des loyers à la relocation, le loyer proposé à Pierre aurait été de 304 € par mois, soit une économie pour Pierre de 36 € par an.
Enfin, en septembre 2012, le saut à la relocation moyen à Paris est de 8,6% et la variation de l’IRL est de 2,2% pour le deuxième trimestre 2012. En l’application du décret, le loyer mensuel proposé à Pierre aurait été de 672 €, soit une économie de 576 € par an.
Ainsi, dans l’hypothèse d’une application du décret encadrant les loyers à la relocation, Pierre aurait pu économiser 720 € entre juin 2010 et juin 2013.