Une crue centennale à Paris affecterait 5 millions d’habitants
Après l'étude établie par l'Institut d'Aménagement et d'Urbanisme sur l'éventualité d'une inondation majeure en île-de-France qui augure un coût estimé entre 17 et 20 milliards d'euros, une nouvelle étude menée et publiée par l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE) s’est intéressée à la prévention du risque d'inondation de la Seine en Ile-de-France. Elle étudie l'impact qu'une inondation majeure telle que celle produite en 1910 pourrait avoir sur le bien-être des citoyens, le fonctionnement de la métropole et l'économie. Elle propose des pistes d'amélioration relative à la gouvernance et la prévention de ce risque majeur.
Dans ses conclusions, l’étude stipule qu’une crue majeure de la Seine du niveau de la crue historique de 1910 pourrait affecter jusqu’à 5 millions de citoyens de la métropole francilienne et causer jusque 30 milliards d’euros de dommages, selon un nouveau rapport de l’OCDE. La croissance économique, l’emploi et les finances publiques pourraient être atteints significativement.
La Revue de l’OCDE sur le risque d’inondation de la Seine en Ile-de-France - réalisée à la demande de l’Établissement public territorial de bassin Seine Grands Lacs, en partenariat avec le Ministère de l’Écologie et le Conseil régional d’Ile-de-France - recommande aux élus locaux de travailler à accroître la conscience du risque chez les citoyens et parmi les entreprises afin d’améliorer la résilience de la métropole aux inondations.
Cette question d’une éventuelle crue majeure de la Seine suscite une attention toute particulière, au printemps 2013, des inondations en amont du bassin ont réveillé les consciences à cet égard. Même si ces évènements n’ont pas généré de dommages majeurs, cette crue a pourtant relancé la question de la gestion du risque et de la vulnérabilité de la région face aux inondations. La perspective d’un événement historique est au cœur de la problématique des acteurs en charge de la gestion du risque. C’est donc à travers, l’inondation de 1910 qui fut particulièrement destructrice dans le contexte d’une époque marquée par le progrès industriel et technologique que l’étude de l’OCDE s’est penchée. De tels évènements illustrent les difficultés des sociétés à composer entre développement et gestion de la vulnérabilité liée aux expositions multiples des acteurs sociaux et économiques.
L’étude fait observer que depuis, d’autres évènements importants ont eu lieu en 1924 et 1955. Cependant depuis près de 60 ans, aucune crue majeure de la Seine n’a eu lieu, contribuant à anesthésier la mémoire du risque. Les crues de la Seine se caractérisent par leur lenteur et en corollaire une période de submersion qui peut être très longue, près de deux mois pour la décrue en 1910, par exemple. Si les effets du changement climatique sur la fréquence et l’amplitude des crues de la Seine demeurent incertains, des crues plus importantes que celle de 1910 restent toujours possibles, telles que celle survenue en 1658. À l’étranger, dans la période récente, de nombreuses inondations ont dépassé largement les niveaux centennaux. Ce fut, par exemple, le cas lors des inondations du Queensland en Australie, à Bangkok en Thaïlande, au Pakistan, lors des inondations côtières liées à Sandy à NewYork, et des crues de 2013 en Allemagne. La directive européenne sur les inondations en cours d’application prend la fréquence millénale comme référence pour les évènements extrêmes.
L’étude de l’OCDE observe que depuis le risque d’inondation de la Seine en Île-de-France a été réduit par les travaux de protection, de construction de barrages en amont et d’aménagement du fleuve, avec différentes étapes, dès les années 1920, puis dans les années 1950 et jusqu’au début des années 1990. Les investissements majeurs ont été modestes au cours des dernières décennies, et il semblerait que les protections ne soient pas au niveau des standards d’autres pays de l’OCDE comparables, notamment en Europe. En revanche, l’exposition le risque d’inondation de la Seine en Île-de-France a été réduit par les travaux de protection, de construction de barrages en amont et d’aménagement du fleuve, avec différentes étapes, dès les années 1920, puis dans les années 1950 et jusqu’au début des années 1990. Les investissements majeurs ont été modestes au cours des dernières décennies, et il semblerait que les protections ne soient pas au niveau des standards d’autres pays de l’OCDE comparables, notamment en Europe. En revanche, l’exposition au risque et la vulnérabilité qui en résulte ont été accrues concomitamment par l’urbanisation croissante du premier bassin économique français ainsi que la construction de nombreuses zones d’activités et d’infrastructures critiques (transport, énergie, communication, eau) le long du fleuve. L’interdépendance de ces réseaux les uns avec les autres, l’interpénétration des chaînes de production et leur fonctionnement en flux tendu, le rôle clé de la mobilité des personnes et des échanges pour le dynamisme de l’économie, l’urbanisation et la concentration des populations et des capitaux sont autant de facteurs d’accroissement de la vulnérabilité des sociétés modernes aux chocs. Ces éléments justifient aujourd’hui l’importance de la démarche d’évaluation dans ce domaine afin de réexaminer les politiques publiques concernées.
L’Île-de-France représente environ le tiers de l’activité économique de la France, la deuxième économie de la zone Euro. Elle comprend le siège du gouvernement et des grandes entreprises, et les principaux centres de décisions et de recherche. Elle représente un nœud logistique important pour toute l’économie française. Dans le cas le plus extrême, une inondation de la Seine en Île-de-France impacterait directement et indirectement près de 5 millions de citoyens et de nombreuses entreprises, avec des impacts économiques, humains et sociaux significatifs. Elle pourrait perturber le fonctionnement de l’État et des institutions ainsi que l’ensemble des infrastructures et réseaux critiques qui irriguent quotidiennement la métropole francilienne.
La distribution de l’électricité pourrait être largement affectée avec près d’un quart des infrastructures de transformation électrique inondées ou coupées préventivement et plus de 1.5 million de clients qui pourraient voir leur électricité coupée. Les transports publics pourraient être affectés sur une large portion avec près de 140 km du réseau de métro fermés préventivement sur 250. Le réseau routier pourrait être bloqué en de nombreux points : les ponts traversant la Seine interdits à la circulation du fait de leur fragilisation rendraient impossible le passage de la rive droite à la rive gauche. L’alimentation en eau potable pourrait être interrompue dans la périphérie de Paris où plus de 5millions d’abonnés pourraient subir des coupures d’eau prolongées et 1.3 million une dégradation de sa qualité.
La réflexion prospective sur de tels impacts doit s’interroger sur l’interdépendance entre les acteurs. Par exemple, entre les réseaux critiques (énergie, communication, eau, transports) et des secteurs industriels et tertiaires importants. Ceci peut affecter des secteurs clés tels que le tourisme ou la distribution alimentaire, ou bien encore l’automobile. Les enjeux sont donc majeurs au niveau national. Dès lors, le sujet de la préparation à une crue éventuelle de la Seine et de la réduction du risque est aujourd’hui une question complexe, sensible et importante de politique publique.
L’étude observe également que les évaluations des impacts économiques de différents scénarios de crue centrés autour de la crue centennale de 1910 montrent qu’un choc de grande ampleur pourrait ainsi avoir un impact macroéconomique significatif en termes de PIB, avec des répercussions tant en termes d’emploi, que sur les finances publiques. Celles-ci seraient alors fortement sollicitées, et pourraient connaître une dégradation correspondante sur une période durable. Les dommages d’une telle catastrophe ont été estimés de 3 à 30 milliards d’euros pour les dommages directs selon les scénarios d’inondation, assortis d’une réduction significative du PIB qui atteindrait sur cinq ans de 1.5 à 58.5 milliards d’euros soit de 0.1 à 3 % en cumulé. La réduction de l’activité des entreprises causée par l’inondation impacterait significativement la demande en main d’œuvre avec jusqu’à 400 000 emplois qui pourraient être affectés dans le cas extrême. Même si le rebond d’activité pourrait réduire certains de ces effets rapidement après une année, les conséquences dommageables d’une crue majeure de la Seine pourraient se faire sentir à moyen et long terme et peser sur les finances publiques. Dans le cas où l’impact dépasserait les réserves disponibles pour y faire face par le régime d’indemnisation CatNat et la Caisse centrale de réassurance, l’État serait conduit à jouer pleinement son rôle de garant de dernier ressort.
Si ces effets sont importants, il faut souligner que l’analyse est exploratoire, et qu’il ne s’agit pas pour autant d’un risque systémique aux effets irréversibles : des mécanismes de réponse budgétaire variés pourront être mis en place – rapidement s’ils sont anticipés et prévus à l’avance. Cependant, l’incertitude est forte et les effets pourraient aussi être accrus par l’impact de l’inondation sur le reste du bassin de la Seine.
Ensuite, l’étude mentionne qu’à l’aune de ces enjeux, une telle situation n’a rien d’inéluctable : un effort de recalibrage, de meilleure coordination, et de recentrage des politiques publiques permettrait de réduire les conséquences du risque et d’accroître la résilience. Au-delà des investissements déjà consentis de longue date depuis près d’un siècle, des efforts supplémentaires d’anticipation et d’investissements peuvent permettre de mieux gérer et contenir le risque. L’objectif est d’augmenter la capacité de l’écosystème d’Île-de-France à restaurer rapidement ses capacités fonctionnelles, en termes humains et économiques. Compte tenu des risques encourus, mais aussi des opportunités potentielles, un réexamen des politiques publiques dans ce secteur apparaît nécessaire, que ce soit en termes de gestion de crise, essentielle pour les pouvoirs publics, que de politiques de prévention détaillées ci-après.
Des politiques de prévention et de réduction de la vulnérabilité face à un tel risque peuvent permettre de renforcer la résilience de la région francilienne, à la mesure de ses ressources et atouts économiques de premier plan. Les recommandations de cette étude s’articulent autour de trois axes :
• les enjeux de gouvernance pour la prévention des risques,
• les mesures visant à accroitre la résilience de l’Île-de-France,
• le financement de la prévention.
L’étude poursuit et précise que la gouvernance relative à la gestion et à la prévention du risque d’inondation de la Seine en Île-de-France s’avère donc très complexe. Du fait de leur dispersion, les efforts réalisés ne peuvent pas totalement porter leurs fruits. L’attribution imparfaite des responsabilités et des moyens à différents niveaux a empêché l’émergence d’un pilotage cohérent et d’une vision commune autour d’objectifs partagés pour la prévention du risque d’inondation. Les documents stratégiques de programmation autour du bassin de la Seine, de l’aménagement du fleuve, ou de l’aménagement de la région Île-de-France n’ont jusqu’à présent pas permis d’organiser une réelle dynamique multi-acteurs ni de coordination et d’alignement des différentes initiatives sur une stratégie commune de prévention du risque d’inondation. Seuls les travaux engagés par le secrétariat général de la zone de défense sur la gestion de crise ont pu fédérer les acteurs de l’agglomération francilienne autour du développement du dispositif de réponse de sécurité civile.
L’articulation entre les deux échelles spatiales, celle du bassin versant pour le travail sur l’aléa, et celle de la zone exposée de la métropole pour le travail sur la réduction de la vulnérabilité conditionne la réussite de la mise en œuvre de politiques de prévention efficaces. En outre, malgré l’implication d’un grand nombre d’acteurs, il n’existe pas de critère permettant d’évaluer les contributions respectives des mesures de prévention entreprises par chacun. Ce déficit d’évaluation de la performance augmente la difficulté d’attribuer les responsabilités et les ressources relatives à la prévention des risques de façon optimale. La subsidiarité, l’appropriation au niveau local, le suivi-évaluation des mesures prises et l’information et la participation du public et des citoyens pour la prise de décision sont des principes de bonne gouvernance qui peuvent permettre de responsabiliser les acteurs locaux.
Par ailleurs, des opportunités se présentent pour intégrer la résilience dans le projet de développement du Grand Paris. Ce projet d’investissement à long terme (réseaux de transport, statut de métropole, contrat de développement territorial) permet de porter la question du risque d’inondation à l’échelle de l’agglomération francilienne, et de la prendre en compte dans les grands projets urbains. Ces opportunités pourront permettre d’engager la région dans une démarche de résilience ambitieuse et de long terme largement concertée avec tous les acteurs. C’est avec une approche transparente et assumée sur la question des risques, que les opportunités du développement du Grand Paris dans les prochaines décennies se réaliseront pleinement.
Sur la question du financement, l’étude explique que ce financement des actions de prévention nécessaires pour augmenter le niveau de résilience constitue un enjeu majeur. Dans un contexte marqué par des sous-investissements passés, et une conjoncture économique difficile, les investissements de prévention sont sous pression, compte tenu des soucis d’équilibre budgétaire et de la nécessité de prioriser les allocations de fonds publics, de la part tant de l’État que des collectivités locales. En Île-de-France comme souvent ailleurs, les décisions d’entreprendre et de financer la prévention sont contingentes au contexte économique ou au rôle déclencheur d’évènements récents. L’absence de crue majeure depuis près de 60 ans tend à anesthésier la prise de conscience et ne favorise pas la motivation des acteurs à structurer une approche financière au défi de la prévention. Les différences des niveaux de risque et d’intensité des efforts de prévention sur le plan géographique rendent également difficiles le financement des infrastructures qui bénéficieraient plus à certains qu’à d’autres, et entraînent un déficit d’actions qui permettraient de financer un surplus collectif de résilience. L’allocation des moyens consacrés à la prévention des risques est un challenge dans ce contexte et nécessite de démontrer que l’utilisation des fonds publics sera la plus efficiente possible.