Entre 1999 et 2011, le nombre de logements sociaux est passé de 4,1 à 4,4 millions ...!!!
Le Service de l'observation et des statistiques du Commissariat Général au Développement Durable a établi une mise au point sur les dynamiques dans le logement social de 1999 à 2011.
Les grandes conclusions font apparaître que la répartition de l’offre résidentielle sociale locative sur le territoire de France métropolitaine ainsi que son évolution au cours des dix dernières années témoignent de fortes disparités entre communes. L’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 est la principale politique visant à favoriser un développement équilibré de l’offre sociale locative sur le territoire. Elle a joué un rôle essentiel dans le développement des logements sociaux au cours des années 2000 puisqu’il explique près de la moitié des évolutions observées dans les communes, en ciblant notamment celles qui sont le moins dotées en logements sociaux.
Le rapport montre surtout qu’entre 1999 et 2011, le nombre de logements sociaux est passé de 4,1 à 4,4 millions, soit une hausse nette de près de 7,5 %. Si le parc social se concentre historiquement dans certaines grandes régions, ses dynamiques varient fortement entre les communes, y compris à l’échelle locale. Les politiques locales en matière de développement du logement social, fortement articulées autour de la loi SRU, jouent un rôle majeur dans ces évolutions contrastées. La période d’étude, antérieure à 2012, ne permet pas de mettre en évidence les effets du renforcement de la loi SRU intervenu en janvier 2013 (encadré).
L’un des constats mentionnés par le rapport révèle un parc social inégalement réparti et des évolutions contrastées. Ainsi, en 2011, l’offre sociale locative représente près de 4,4 millions de logements mais demeure inégalement répartie entre les communes françaises. Alors que près de la moitié des communes n’ont pas de parc social locatif, 1 500 disposent d’un stock de logements sociaux représentant au moins 20 % du total de leurs résidences principales.
Le rapport note que les communes les mieux dotées en logements sociaux se concentrent à l’ouest de la France ainsi que dans les agglomérations parisienne, lyonnaise, marseillaise et lilloise. Ces espaces, qui sont des pôles économiques et urbains de longue date dont les activités n’ont cessé de se diversifier, concentrent l’essentiel de la population métropolitaine. La demande immobilière et la pression foncière y sont donc particulièrement élevées, ce qui accroît les besoins en termes de diversification de l’offre résidentielle.
Ces régions, qui contrastent nettement avec les zones rurales du Centre, du Sud-Ouest et de l’Est où le parc social a peu évolué, concentrent l’essentiel des recompositions de l’offre sociale observées au cours des années 2000. En effet, elles regroupent la quasi-totalité des communes qui ont développé leur offre sociale locative au sein de leur parc résidentiel entre 1999 et 2011, mais également des communes où l’importance du parc social a significativement décru sur la période. Un rééquilibrage territorial du parc social locatif est ainsi intervenu entre les communes au sein des espaces les plus dynamiques en matière de développement du logement social. Cela souligne le rôle déterminant des politiques locales dans l’évolution de l’offre sociale locative au cours des années 2000, au premier rang desquelles la loi SRU fixe aux communes qu’elle cible des objectifs bien définis.
Une autre observation signale ne construction sociale plus dynamique dans les communes ciblées par l’article 55 de la loi SRU. La loi SRU a pour but d’impulser un rééquilibrage territorial de l’offre sociale locative par la mise en place de mécanismes visant à réguler son développement dans le tissu urbain français.
Les communes concernées par la loi (encadré) ont, en moyenne, des caractéristiques très différentes des communes non concernées. Ainsi, l’article 55 cible des communes moyennes et grandes, alors que la majeure partie des communes rurales, plus petites et dont le tissu urbain est moins dense, n’est pas visée par ces dispositions. Les communes concernées ont en moyenne un parc social plus développé que les communes non concernées : seules près de 10 % d’entre elles n’ont aucun logement social et plus d’un quart en ont au moins 20 %, contre respectivement 60 % et 5 % pour les communes non concernées (graphique 1). Parmi les communes concernées par la loi, les communes contrevenantes, qui ne respectent pas le taux légal de logements sociaux (ou « communes soumises au prélèvement »), présentent en moyenne un revenu imposable par unité de consommation plus élevé que les communes non contrevenantes. La part des ménages les plus modestes y est plus faible que dans les communes non contrevenantes. La densité de leur parc (nombre de logements par hectare) est plus faible que dans les communes non contrevenantes.
Depuis l’adoption de la loi, la construction de logements sociaux a été plus dynamique dans les communes ciblées par celle-ci, en particulier dans celles contrevenant initialement au taux légal de logements sociaux : leur stock de logements sociaux a progressé de 12,7 % entre 1999 et 2011 contre 6 % dans les communes non concernées et 9 % dans les communes concernées qui respectaient déjà la loi. Dans les communes contrevenantes, le développement du parc social a été plus dynamique que la croissance du parc privé. Ainsi, la part de logements sociaux parmi les résidences principales est passée entre 1999 et 2011 de 10,4 % à 11,1 %, soit un taux de croissance de + 6,7 % (tableau 1). Sur la même période, cette proportion reculait de 2,6 % dans les communes qui étaient concernées par la loi mais respectaient ses objectifs et de 3,7 % dans les communes non concernées.
Les communes avec le parc social le moins développé ont donc connu les plus forts taux de croissance de l’offre sociale locative, et d’autant plus qu’elles étaient dans le champ de la loi. Les communes comptant initialement moins de 5 % de logements sociaux parmi leurs résidences principales ont, en moyenne, multiplié par 2,6 le stock de leurs logements sociaux entre 2001 et 2009 lorsqu’elles sont visées par la loi, et par 1,8 dans le cas contraire. Pour les communes disposant de 5 à 10 % de logements sociaux, la hausse est de 17,5 % pour les communes concernées par la loi SRU et de 7,9 % pour les communes non concernées.
L’ensemble de ces différences dans les dynamiques du parc social entre les catégories de communes ne tient pas seulement à la loi SRU mais également aux différences structurelles entre les communes. Par exemple, même si la loi n’avait pas été adoptée, il est très probable que les plus petites auraient vu leur parc social évoluer d’une manière différente des plus grandes.
Enfin, le rapport conclut que près de la moitié de la construction de logements sociaux entre 2000 et 2008 est expliquée par la loi SRU dans les communes où elle s’applique. Pour identifier la part de ces évolutions observées directement imputable à la loi SRU, des méthodes d’estimation plus fines doivent être mises en œuvre. Les comparaisons se limitent à un sous-ensemble de 2 750 communes contenant à la fois des communes concernées et non concernées par la loi et comparables entre elles du point de vue de leurs caractéristiques économiques et résidentielles (méthodologie). Au sein de ce sous-ensemble, il devient possible d’estimer les taux de croissance de logements sociaux qu’auraient connus les communes concernées en l’absence de loi et, ce faisant, d’identifier l’impact de cette dernière à caractéristiques identiques des communes. Les estimations des effets de la loi présentées par la suite sont donc restreintes à ce sous-ensemble.
Celles-ci révèlent un impact positif de la loi SRU en matière de construction sociale dans les communes concernées, où elle a suscité, entre 2000 et 2008, une croissance de près de 6 points supérieure à celle observée dans les communes non concernées. Cela représente environ la moitié de la hausse moyenne du nombre de logements sociaux observée dans les communes du sous-ensemble concernées par la loi sur cette période. Cet effort est progressif dans le temps, puisqu’il est deux fois plus élevé sur la période 2000-2008 que sur la seule période 2000-2004.
Dans les communes concernées par la loi, aucune relation significative ne ressort entre l’intensité de l’effort de construction de logements sociaux et leur revenu moyen par unité de consommation. En revanche, les communes contrevenantes ont déployé un effort d’autant plus important que leur situation en début de période est éloignée de l’objectif de 20 % de logements sociaux. Sur la période 2000-2008, l’impact de la loi SRU est ainsi supérieur de 25 points pour les communes possédant 5 % de logements sociaux en 2000, par rapport aux communes qui en possédaient 15 %. Cependant, moins d’un quart des communes concernées par la loi SRU disposent d’un parc social qui représentait moins de 5 % de l’ensemble du parc résidentiel, si bien que les forts effets trouvés pour ces communes se compensent, sur l’ensemble des communes, avec les effets plus faibles mis en évidence pour les communes initialement mieux dotées en logements sociaux.
Le système de sanctions instauré par la loi SRU, ciblé sur les communes où l’offre sociale locative est la plus réduite et tarde le plus à se développer, a effectivement incité ces dernières à accroître leur parc social locatif au cours des années 2000, davantage que les communes initialement mieux pourvues en logements sociaux.
