« Prendre des mesures pour assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages »
Par délégation du ministre en charge de l'écologie, le Directeur de l'eau et de la biodiversité a confié au Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable, le 6 septembre 2013, une mission d'évaluation des plans nationaux d'actions (PNA) en faveur des espèces menacées qui sont des outils mis en place pour conduire des actions destinées à améliorer l'état de conservation d’espèces qui nécessitent des mesures spécifiques et volontaires pour restaurer leurs populations et leurs habitats. La mission devait également formuler des propositions afin de reconfigurer le dispositif en 2014.
Dans le cadre de ses travaux, la mission a rencontré plus de 150 personnes représentatives de tous les types d'acteurs concernés par les PNA et/ou la question des espèces menacées.
Dans une première partie du rapport, sont abordés successivement les fondements qui justifient la mise en place de plans d'actions en faveur des espèces menacées, l'état des lieux de la situation actuelle, les points forts et les points faibles du dispositif et, enfin, les évolutions du contexte dans lequel s’inscrit cette politique.
Les fondements juridiques résultent des directives communautaires (oiseaux et habitat, faune et flore) qui imposent de « prendre des mesures pour assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire ». A la suite du Grenelle de l’environnement, les PNA ont été inscrits dans la loi (article L414-9 CE). La poursuite de cette politique s’impose, notamment pour satisfaire aux engagements communautaires.
Le bilan de la situation actuelle montre que les apports des plans ne sont pas négligeables : la connaissance des espèces a beaucoup progressé, les acteurs sont mieux sensibilisés aux enjeux, un réseau d'experts s'est constitué, et des résultats ont été obtenus sur certaines espèces même s’il est souvent difficile d'établir des liens de causalité entre l'action conduite et l'évolution de l'état de conservation d'une espèce.
Toutefois, de nombreuses raisons militent pour une refondation de cette politique.
Ainsi, la situation actuelle des plans n’est pas satisfaisante à différents égards : la programmation ambitieuse prévue est difficilement et partiellement respectée, la liste des espèces prioritaires retenues n'est pas comprise par de nombreux partenaires, le processus d'élaboration des plans est lourd et un meilleur équilibre doit être trouvé entre leur volet connaissance et leur volet opérationnel, l'animation des plans est de qualité variable avec un manque de capacités d'ingénierie de projet, le dispositif d'évaluation prévu ne peut être respecté en raison de sa lourdeur, les services qui pilotent la mise en œuvre territoriale de la plupart des plans sont saturés compte tenu des moyens humains et financiers limités dont ils disposent.
De plus, le contexte évolue profondément : de nouveaux outils ont été mis en place pour la politique de la biodiversité, l'Agence française de la biodiversité va être créée, les conseils régionaux viennent de se voir confier le chef de filât pour la biodiversité et la gestion des fonds européens. Enfin, le contexte budgétaire est durablement contraint.
Tenant compte de ces éléments, les points clé d'un nouveau dispositif sont proposés dans la seconde partie du rapport.
Tout d’abord, il est proposé que le ministère fasse établir, sur la base d’un référentiel public fixant les critères de choix, une liste d'espèces menacées prioritaires susceptibles de bénéficier de mesures de restauration qui sera publiée et régulièrement actualisée.
Des stratégies de restauration des espèces menacées devraient être élaborées, autant que possible par groupes d'espèces pertinents, ce qui permet des économies de moyens et des approches plus systémiques. Les regroupements par habitat sont à privilégier. Ces stratégies proposeront des objectifs de restauration et les mesures types les plus efficaces pour les atteindre. Elles devront intégrer ou s’articuler avec tous les dispositifs pertinents des politiques publiques de l’environnement (Natura 2000, schémas régionaux de cohérence écologique, stratégie de création d’aires protégées, police de la nature,...) ou avec ceux d’autres politiques sectorielles qui impactent les milieux (mesures agro-environnementales, plans de gestion forestière,...).
Les stratégies seront mises en œuvre en région en s’appuyant autant que possible sur des outils existants, par exemple les documents d’objectifs des sites Natura 2000, ainsi que, si nécessaire, par des projets territoriaux de restauration d’espèces menacées inscrits dans un programme élaboré conjointement par l’État et la Région. Les gestionnaires et usagers des espaces concernés devront être impliqués dans ces projets.
Au niveau national, le ministère en charge de l'écologie doit porter les choix politiques en s'appuyant sur l'Agence française de la biodiversité (AFB) qui devra jouer un rôle central de pilotage opérationnel, d'animation et de centre de ressources. L’agence conclura des conventions pluriannuelles d'objectifs avec les organismes (ONCFS, OPIE, CBN,...) et les têtes de réseau (CBN, CEN, LPO,...) qui apporteront leur expertise et contribueront à l’appui technique nécessaire à la mise en œuvre des projets dans les territoires. Cette capacité d’expertise sera soutenue par les travaux méthodologiques que l’agence confiera aux institutions de recherche. L’agence veillera également à conforter les réseaux naturalistes qui sont déterminants pour l’acquisition de données et la connaissance des espèces. Le ministère en charge de l’agriculture devra être mieux associé. Au total cela garantira une meilleure coordination des moyens et des compétences.
Au niveau régional, la DREAL et la Région piloteront la définition des priorités d'actions en déclinaison des stratégies, ainsi que la mise en œuvre des projets territoriaux concernant la région. Les DRAAF seront associées pour mobiliser le monde agricole et forestier et bénéficier de leur expertise sur les mesures agro-environnementales et climatiques.
La diversité des sources de financement à mobiliser exige une capacité d’ingénierie financière mieux maîtrisée. Outre les financements de l’État (et de l’AFB), des collectivités et les fonds européens à mieux mettre en synergie, il faut concevoir des dispositifs innovants de financements privés, notamment au titre des compensations de dommages écologiques.
Crédit photo : Julien Gernignon
Recommandations de niveau 1
Poursuivre la mise en œuvre de plans d’actions, en priorité sur les espèces menacées relevant des directives habitats et oiseaux pour contribuer à satisfaire aux obligations de résultats en matière d’état de conservation de ces espèces qui s’imposent à la France.
Dans l’attente de la mise en place de la future AFB, la DEB doit assumer davantage son rôle de pilotage d’ensemble. Elle réunira de manière régulière les responsables chargés dans les DREAL de la coordination et de la mise en œuvre des plans en faveur des espèces. Ces séminaires devraient être conjoints avec ceux organisés sur les espaces protégés ce qui permettrait de renforcer la cohérence entre les outils de la politique des espèces et ceux de la politique des milieux. Les services des conseils régionaux devraient être associés à ces séminaires.
Le ministère chargé de l’environnement devrait élaborer et rendre public un référentiel fixant les critères objectifs de choix des espèces susceptibles de bénéficier en priorité de mesures publiques de conservation ou de restauration. Le choix des espèces prioritaires tiendra compte successivement de leur état de menace sur la liste rouge nationale et de leur état de conservation au sens des directives communautaires, puis du degré d’urgence des actions à mener, enfin de la responsabilité patrimoniale de la France à l’égard de l’espèce considérée.
Limiter la conception de plans d’actions dédiés à une seule espèce aux cas les plus sensibles, à des espèces associées à la conservation d’un écosystème ou lorsqu’une ou plusieurs actions particulièrement lourdes sont indispensables et strictement liées à l’espèce.
Concevoir autant que possible des plans regroupant plusieurs espèces partageant un même habitat ou, lorsque cela est pertinent, des plans par groupe taxonomique ou par fonction écologique. Ces plans pourraient être utilement interfacés avec des mesures globales de réduction de certaines menaces affectant les espèces.
En s’appuyant sur l’AFB, l’État fera élaborer des cadres de référence stratégiques pour la restauration des espèces menacées. Basées sur les connaissances disponibles, ces stratégies proposeront des objectifs de restauration et les mesures types les plus efficaces pour les atteindre.
Les DOCOB des sites Natura 2000 doivent intégrer les mesures prévues par les stratégies de restauration des espèces menacées ; des actions de police de la nature doivent être inscrites dans les plans en faveur des espèces menacées et les DREAL doivent veiller à leur prise en compte dans les plans de contrôle de police de l'eau et de la nature.
Assurer la nécessaire cohérence entre les stratégies sur les espèces menacées, le plan d’action du SRCE et les choix de la SCAP : projets de création d’aires protégées inscrits dans les stratégies d’espèces menacées, projets territoriaux de restauration d’espèces menacées programmés en lien avec le plan d’actions du SRCE.
L'AFB devra piloter et coordonner les organismes de recherche- développement, les têtes de réseau nationales par groupe taxonomique ainsi que les têtes de réseau des acteurs de la gestion des espaces. Une convention pluriannuelle d'objectifs sera conclue avec chacun d’eux incluant un volet sur les espèces menacées. L’AFB assurera l’animation technique du réseau constitué par l'ensemble des acteurs territoriaux.
L’État, conjointement avec les conseils régionaux, chefs de file sur la biodiversité, devrait élaborer une programmation des projets territoriaux à mener pour mettre en œuvre les stratégies de restauration des espèces menacées présentes dans la région. Ces priorités s’inscriront dans la stratégie régionale de biodiversité et en cohérence avec le plan d’actions du SRCE. Elles seront soumises à l’avis des futurs comités régionaux de la biodiversité. Les autres niveaux de collectivités, notamment les départements, seront associés.
A l’échelle des régions, promouvoir la création de « réserves d’actifs naturels » basées sur des projets territoriaux de restauration d’espèces menacées pour mobiliser, via l’offre de compensations, des fonds privés venant compléter les financements publics.
Réserve naturelle des Sept-Iles - Crédit photo : Gilles Bentz
Recommandations de niveau 2
Le ministère chargé de l’environnement fera établir à périodicité régulière, sous le pilotage de l’Agence française de la biodiversité, une liste hiérarchisée des espèces prioritaires susceptibles de bénéficier de plans ou de mesures de restauration ou de conservation. Les espèces pour lesquelles existent des enjeux juridiques seront identifiées.
L’AFB pilotera la réalisation de fiches de situation pour toutes les espèces retenues comme prioritaires pour bénéficier de plans ou d’actions de restauration (y compris des espèces susceptibles d’être chassées ou pêchées et dont l’état de conservation est mauvais). Elle s’appuiera à cet effet sur des experts par groupe taxonomique. Ces fiches seront accessibles à partir d’un site internet.
L’AFB conduira ou soutiendra des travaux méthodologiques destinés à renforcer l’expertise en appui à la conception des stratégies de restauration des espèces menacées : valeurs de référence favorables, limites d’aires de répartition, évaluation des pressions, fréquence de suivi des populations et protocoles de recueil de données, analyse économique des mesures, innovations techniques,...
Un chef de projet sera désigné pour coordonner chaque projet territorial de restauration d’espèces menacées. Le suivi sera assuré par un comité réunissant les acteurs impliqués dans la mise en œuvre des actions. La DREAL et le conseil régional veilleront conjointement à la programmation des moyens nécessaires à la mise en œuvre du projet.
Les services déconcentrés de l’État (DREAL et DRAAF) concevront, avec les services des Régions et en partenariat avec les acteurs agricoles, des mesures agro-environnementales et climatiques prenant en compte les exigences des espèces menacées. Ils veilleront à ce que les futurs schémas régionaux de la forêt et du bois ainsi que les plans de gestion forestière prennent en compte les enjeux liés aux espèces menacées.
Le MEDDE qui continuera à porter la politique sur les espèces menacées, en s'appuyant sur l'AFB, devra y associer davantage le MAAF et les Régions. Le rôle du CNPN devra être revu avec la création du CNB.
L’AFB s’appuiera sur des référents techniques par groupes taxonomiques (l’OPIE pour les insectes, l’ONCFS pour les mammifères et les oiseaux en lien avec la LPO, les CBN pour la flore) pour élaborer les stratégies de restauration des espèces menacées et assurer l’appui technique nécessaire à la mise en œuvre des projets dans les territoires. Ces référents bénéficieront de travaux méthodologiques issus du MNHN et des autres organismes de recherche-développement.
En partenariat avec les collectivités, l’AFB conclura des accords contractuels avec les réseaux naturalistes pour l’acquisition de données sur les espèces menacées selon des protocoles normalisés.
Associer les secteurs socio-professionnels et les usagers de l’espace à la conception, au niveau national, des mesures types susceptibles de les concerner dès la phase d’élaboration des stratégies de restauration, puis les impliquer dans leur mise en œuvre, au niveau territorial, au travers des projets opérationnels de restauration dont ils peuvent assurer la maîtrise d’ouvrage de certaines actions.
Les services déconcentrés (DRAAF et DREAL) veilleront à ce que les choix régionaux effectués permettent de mobiliser des financements du FEADER et du FEDER pour la mise en œuvre du programme de restauration des espèces menacées conjoint entre l’État et la Région.
Pointe de l'Aiguillon - Crédit photo : Jonathan Ollivier / LPO
Recommandations de niveau 3
Inciter la Commission européenne à engager une étude de parangonnage de la conception et de la mise en œuvre des différents types de plans nationaux en faveur des espèces menacées et y contribuer activement afin de bénéficier du retour d’expérience des autres États membres.
Une clarification de la typologie des différents types de plans en faveur des espèces est indispensable pour préciser l’outil adapté à chaque situation et rendre plus lisible la politique relative aux espèces.
Permettre la conception de plans d’actions associant espèces protégées et espèces susceptibles de prélèvement dès lors qu’elles sont menacées et partagent un même habitat ou sont soumises aux mêmes menaces.
Les cahiers des charges établis par l’État pour des infrastructures nouvelles devraient intégrer systématiquement des dispositions adaptées en faveur des espèces menacées prioritaires résultant des stratégies d’actions définies au niveau national
L’intégration d’un volet biodiversité et plus particulièrement d’un volet de restauration d’espèces menacées sera encouragée dans les démarches territoriales conduites à des échelles interrégionales pertinentes (massif ou bassin).
Inclure dans le contrat d’objectifs signé entre l’État et chaque gestionnaire public d’espaces domaniaux (ONF, Conservatoire du littoral, ...) un volet relatif à la prise en compte, dans la gestion de ces espaces, des orientations figurant dans les stratégies de restauration des espèces menacées.
Conduire des projets communs entre l’AFB et les entreprises gestionnaires d’infrastructures ou d’aménagement de l’espace afin de réduire les pressions exercées par ces activités sur les espèces menacées.
L'AFB organisera un dispositif d'échange et de remontée d'informations qui permettra de connaître les actions et les financements mobilisés en faveur des espèces menacées. Elle s’appuiera à cet effet au niveau régional sur la DREAL et le conseil régional.
Dans le cadre d’une programmation conjointe entre l’État et la Région, des conventions pluriannuelles tripartites seront conclues avec les opérateurs des projets territoriaux de restauration d’espèces menacées.
