Accroître les transferts de technologies bas carbone pour lutter contre le changement climatique …
Malgré l’échec des négociations de la COP 19 à Varsovie, il reste néanmoins des outils pour lutter contre le réchauffement climatique notamment en réorganisant d’une manière accrue les transferts de technologies ‘’bas carbone’’.
Telles sont les conclusions du Commissariat général à la stratégie et à la prospective dans une note d’analyse. Les transferts de technologies “bas carbone” sont cruciaux pour parvenir à modérer les émissions de gaz à effet de serre (GES), appelées à croître fortement, des pays en développement. Leur mise en œuvre conditionne la réussite d’un accord mondial sur le changement climatique en 2015 : c’est la mission du Mécanisme technologique, créé en 2010.
La note expose les principaux résultats d’une étude commandée au centre d'économie industrielle de MINES ParisTech (CERNA). Cette étude montre que, contrairement à la Chine, au Mexique, à l’Afrique du Sud et, dans une moindre mesure, au Brésil, l’Inde est aujourd’hui à l’écart des flux internationaux de transferts de technologies bas carbone : c’est donc une destination prioritaire, au même titre que le reste de l’Asie en développement, l’Afrique et l’Europe de l’Est.
Pour intensifier ces transferts, il est nécessaire que soient mises en œuvre des politiques ambitieuses de réduction des émissions de gaz à effet de serre et que soient constituées des capacités d’absorption dans les pays d’accueil des technologies. Dans les pays émergents, qui disposent d’une réelle capacité à innover et qui sont intégrés dans les échanges internationaux, le renforcement des droits de propriété intellectuelle et l’abaissement des barrières au commerce et à l’investissement sont à recommander. En revanche, dans les pays les moins avancés, l’accent doit porter sur la constitution de capacités d’absorption des technologies et en particulier sur le développement d’une main-d’œuvre qualifiée.
Les transferts internationaux de technologies bas carbone, qui concernent aujourd’hui essentiellement les pays développés, doivent également être dirigés vers les pays en développement (PED) pour enrayer la hausse de la température moyenne mondiale et éloigner ainsi la perspective de catastrophes irréversibles. Le dialogue international sur ce point a longtemps été ralenti par des désaccords au sujet des droits de propriété intellectuelle. Cependant, la récente mise en œuvre du Mécanisme technologique, créé en 2010 lors de la Conférence des parties à Cancún, devrait permettre d’organiser la coopération internationale et de faire avancer les négociations sur le futur accord mondial prévu en 2015. Le Commissariat général à la stratégie et à la prospective a commandé au CERNA une étude ayant pour objectif de proposer des recommandations sur les orientations à donner aux transferts de technologies bas carbone ainsi que les moyens à mettre en œuvre pour les intensifier(2). Le développement d’une réflexion sur le sujet nécessite d’établir une cartographie actuelle des transferts de technologies bas carbone à travers l’analyse des principaux canaux de transmission de technologies : les flux de brevets internationaux, les investissements directs à l’étranger (IDE) et le commerce international de biens d’équipements. Cette analyse vise à déterminer les pays et les technologies prioritaires en termes de transferts. Elle permet également d’identifier les différents instruments de politique publique qui peuvent être mobilisés pour encourager ces derniers.
Les engagements internationaux :
Les technologies bas carbone permettent de réduire ou de maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : elles sont notamment présentes dans les secteurs de l’énergie (énergies renouvelables, biocarburants, stockage d’énergie), des transports (véhicules hybrides et électriques), du bâtiment (chauffage, isolation) et de l’industrie (fours à arc électrique).
Leur diffusion, qui vise à mettre le plus rapidement possible à disposition de tous les pays les technologies les plus efficaces dès qu’elles sont disponibles, est un élément clé du succès de la lutte contre le changement climatique. Les transferts de technologies aux pays en développement, dont les émissions actuellement modestes sont appelées à croître, sont cruciaux pour parvenir à stabiliser l’évolution du climat : en effet, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) estime que plus de 75 % de l’augmentation des émissions de CO2 d’ici 2050 proviendra des pays en développement, l’Inde et la Chine représentant à elles seules près de 50 % de cet accroissement. Ces transferts doivent être accélérés dès maintenant pour enrayer la hausse de la température moyenne mondiale par rapport aux niveaux préindustriels. L’AIE estime que cette hausse pourrait atteindre 3,6 °C à 5,3 °C, c’est-à-dire bien au-delà du seuil de 2 °C que les États se sont engagés à respecter pour éloigner la perspective de catastrophes irréversibles(. À titre d’exemple, la réhabilitation, à l’échelle mondiale, et avec les meilleures technologies disponibles, des centrales existantes de production d’électricité au charbon permettrait de réduire les émissions mondiales de CO2 de plus de 1 gigatonne par an, soit 3 % des émissions mondiales issues de la combustion d’énergies fossiles en 2012(7).
La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), adoptée lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992, a fixé l’obligation pour les pays développés “d’encourager, de faciliter et de financer, selon les besoins, le transfert ou l’accès de technologies et de savoir-faire écologiquement rationnels aux autres parties, et plus particulièrement à celles d’entre elles qui sont des pays en développement [...]. Dans ce processus, les pays développés [...] soutiennent le développement et le renforcement des capacités et technologies propres aux pays en développement” (article 4.5). En 2007, le plan d’action de Bali avait institué les transferts nord/sud comme l’un des piliers du cadre d’action mondial.
Les négociations internationales sur ce point ont longtemps été ralenties par des désaccords entre pays en développement et pays développés au sujet des droits de propriété intellectuelle. Ce n’est qu’en 2010 que la création du Mécanisme technologique (encadré 1) a permis de préciser l’organisation de la coopération mondiale.
En 2009, la Convention estimait que les investissements publics et privés dans la diffusion de technologies bas carbone, bien qu’insuffisants, atteignaient 31 à 49 milliards de dollars par an, dont un peu plus d’un tiers concernait les pays en développement. En 2010, les pays développés se sont engagés à lever 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 pour aider les pays en développement à diminuer leurs émissions de GES et à s’adapter aux effets du changement climatique. Une partie de ces fonds d’origine publique et privée doit permettre d’accélérer le développement et le transfert de technologies bas carbone.
Des enjeux de compétitivité et des sources de cobénéfices :
Au-delà des bénéfices mondiaux qu’ils représentent en tant qu’accélérateurs” de la lutte contre le changement climatique, les transferts de technologies bas carbone constituent des préoccupations manifestes de compétitivité pour les États qui les fournissent.
L’étude du CERNA revient sur le dilemme auquel font face les pays développés et établit que des bénéfices sont possibles pour les récipiendaires comme pour les fournisseurs de technologies.
Les transferts de technologies pourraient ainsi profiter aux pays fournisseurs de technologies (création d’emplois locaux, hausse des exportations) si des politiques publiques adéquates garantissaient la diffusion des savoirs et des savoir-faire. Ainsi, des politiques strictes de protection des droits de propriété intellectuelle permettraient de limiter le risque de “fuites” de savoirs ou de contrefaçons par les concurrents locaux et inciteraient les pays développés à réaliser ces transferts. En outre, des mesures d’encouragement aux échanges commerciaux et aux investissements directs venus de l’étranger permettraient aux entreprises détentrices de technologies d’avoir plus facilement accès aux marchés locaux, ce qui les inciterait à réaliser des transferts de technologies. Enfin, les transferts technologiques effectués dans des économies ouvertes aux échanges mondiaux contribueraient à accroître la concurrence internationale sur les marchés des produits concernés et donc à en diminuer le prix. Cette évolution serait donc bénéfique aux industries utilisatrices des technologies bas carbone ainsi qu’au consommateur final.
Des ambiguïtés à dissiper concernant la notion même de transfert technologique :
Le caractère très controversé du débat sur les transferts internationaux de technologies bas carbone tient en partie à des malentendus concernant la notion même de transfert technologique.
À première vue, et notamment pour le pays d’accueil, ce transfert peut sembler synonyme d’un accès illimité et libre de tout droit à la technologie considérée. Or tel n’est généralement pas le cas. En effet, ce qui pose un problème dans les technologies en question, c’est leur dimension de biens immatériels. Comme le savoir technologique sous-jacent résulte d’efforts de recherche et développement (R & D) coûteux supportés, pour une part variable, par les contribuables d’un pays et par des entre- prises privées, il n’est en général pas placé intégralement dans le domaine public. Le plus souvent, et à travers différents moyens dont le droit des brevets et le secret des affaires, il est protégé par ses détenteurs, afin d’éviter que des tiers ne se l’approprient indûment, ce qui aurait pour effet de dissuader tout effort ultérieur de R & D. Pour ce type de raison, il est difficile d’évaluer empiriquement dans quelle mesure ces savoirs technologiques passent les frontières, d’autant plus qu’ils peuvent être, selon les cas, combinés ou non à des biens matériels (machines, instruments, etc.).
Les canaux de transmission analysés dans l’étude : portée et limites :
La méthodologie proposée par le CERNA constitue un outil de diagnostic qui permet de définir des priorités géographiques et technologiques en matière de transfert de technologies. Elle fournit un utile complément au Technology Needs Assessment (TNA) déjà mis en œuvre par les pays et mobilisé par le Mécanisme technologique ;
Compte tenu des données disponibles et comparables au plan international, les transferts technologiques considérés dans le présent document sont repérés à travers trois types d’indicateurs :
- le premier porte sur le nombre de brevets déposés, à un niveau suffisamment fin pour identifier la plupart des technologies mises au point pour faire face au changement climatique (base de données Patstat gérée par l’Office européen des brevets). Pour appréhender la notion de transfert technologique, l’étude se restreint en outre aux seuls “brevets internationaux”, au sens de brevets déposés dans un premier pays et dont les droits sont ensuite étendus dans un ou plusieurs autres pays. Certes, ce type d’approche bute sur un certain nombre de limites classiques : toute invention n’est pas brevetée, le nombre de brevets ne donne d’indication ni sur leur valeur économique, ni sur leur utilisation réelle dans tel ou tel pays, etc. Malgré tout, le fait d’étendre à l’étranger la protection par un brevet est une opération coûteuse et constitue de ce fait un signe assez fiable montrant que la technologie concernée possède un certain potentiel économique susceptible d’être transférée à l’étranger par son détenteur ;
- la deuxième source statistique mobilisée porte sur la valeur du commerce des biens d’équipement incorporant des technologies de réduction des gaz à effet de serre (base de données Comtrade gérée par les Nations unies) ;
- le troisième type de mesure concerne l’investissement direct à l’étranger, à partir des données financières Orbis fournies par le cabinet Bureau Van Dijk. Pour restreindre le champ considéré, l’étude croise ces données avec les données Patstat déjà mentionnées, ce qui permet de se focaliser uniquement sur les entreprises multinationales qui détiennent chacune au moins un brevet sur des technologies bas carbone, et qui sont dès lors potentiellement porteuses de transferts internationaux dans ce domaine. Pour cette raison, le découpage sectoriel sur l’IDE est ici identique à celui concernant les brevets. Compte tenu de la limitation des données sur ce sujet, l’intensité des IDE entre les entreprises de deux pays donnés est appréhendée à travers le nombre de liaisons financières qui existent entre les deux et non par leur valeur.
Une diffusion des technologies bas carbone très inégale au sein des pays en développement :
La grande majorité des transferts internationaux de technologies bas carbone a aujourd’hui lieu entre les pays du Nord (figure 1) : en effet, quel que soit le canal de transmission considéré (brevets internationaux, biens d’équipement ou IDE), plus de 50 % des échanges internationaux de technologies bas carbone se font entre pays de l’OCDE.
Le transfert de technologies bas carbone vers les pays en développement, bien qu’encore faible, n’est pas négligeable pour autant et a considérablement augmenté depuis les années 1990. En témoigne la multiplication par six, entre 1990 et 2007, des brevets internationaux ayant été déposés dans au moins un pays en développement dans ce domaine. De plus, il apparaît que le transfert de technologies vers les pays en développement est plus important dans le cas des technologies bas carbone que dans celui des autres technologies.
Toutefois, la situation est très différente selon que l’on considère les pays émergents ou les pays les moins avancés (PMA). Ces derniers n’importent ni n’exportent guère de technologies bas carbone et sont de ce fait pratiquement absents de la cartographie des échanges.
En revanche, la contribution des pays émergents aux échanges mondiaux de technologies est notable. Ils sont à l’origine de près de 25 % du commerce mondial de biens d’équipement et bénéficient par ailleurs de manière appréciable de transferts de technologies : la part des transferts internationaux en provenance des pays de l’OCDE et à destination des pays émergents est de 30 % pour les IDE, 19 % pour les biens d’équipement et 16 % pour les brevets internationaux.
Ce positionnement privilégié des pays émergents concerne surtout la Chine et l’Afrique du Sud dont la présence dans les échanges mondiaux de technologies bas carbone est en concordance avec leur part dans l’économie mondiale (en termes de PIB). Le Mexique, pays émergent appartenant à l’OCDE, est également assez bien intégré dans les échanges internationaux de technologies bas carbone. C’est, dans une moindre mesure, également le cas du Brésil, qui est relativement bien connecté aux échanges mondiaux à travers les IDE. À l’inverse, la Russie et l’Inde occupent une place quasi insignifiante au regard de leur contribution à l’économie mondiale.
Les canaux de transmission privilégiés pour le transfert de technologies varient d’un pays à l’autre. Si la Chine et l’Afrique du Sud ont plutôt recours aux brevets internationaux, les transferts de technologies bas carbone vers le Mexique, le Brésil et la Russie reposent davantage sur les IDE, ce qui est une bonne chose dans la mesure où ces derniers laissent présager un plus grand transfert de connaissance par rapport aux brevets.