Quelle stratégie nationale face aux risques d’inondations ?
Parce que régulièrement la France est exposée, la tempête Xynthia, dans la nuit du 27 au 28 février 2010, et les inondations du Var du printemps 2010, la succession d’intempéries et d’inondations au printemps 2013 et au début de l’année 2014, ainsi que les événements de vendredi 4 juillet 2014 dans les Pyrénées l'ont dramatiquement rappelé, l’Etat a lancé le jeudi 10 juillet dernier une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation pour assurer la cohérence des actions menées en la matière.
Pouvant mettre en péril du jour au lendemain l’économie de tout un territoire, ces risques d’inondation sont en constante augmentation : l’état de catastrophe naturelle a été déclaré pour 566 communes en hiver 2013-2014 contre 466 au printemps 2013.
A des degrés divers, environ 19 000 communes sont ainsi soumises à ce risque, qui a fait plus de 200 victimes et généré plus de 20 milliards d’euros de dommages entre 1982 et 2010.
L’évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI) réalisée par l’État en 2011, à l’échelle du territoire national, révèle que près de 1 habitant sur 4 et 1 emploi sur 3 en France sont aujourd’hui potentiellement exposés.
Ces risques sont encore aggravés par les effets du changement climatique sur l’élévation du niveau moyen des mers et la multiplication possible des fortes tempêtes.
Sur le territoire national, les dommages annuels moyens causés par les inondations sont évalués entre 650 à 800 millions d’euros. Ce coût annuel moyen pourrait être nettement plus important en cas d’aléa d’intensité exceptionnelle.
Face à ce constat, et sous l'impulsion de la directive européenne sur les inondations, la France a mobilisé d’importants moyens humains, techniques et financiers pour renforcer sa politique de gestion des risques d’inondation aussi bien par submersion marine, débordement de cours d’eau (fluvial comme torrentiel), remontée de nappe, ruissellement.
Quelle stratégie ?
Jusqu’à présent, le risque d’inondation était davantage pris en compte en cas de crises qu’en prévention de celles-ci. Pour la première fois, la France se dote d’une stratégie qui impose une approche proactive en matière de prévention des inondations sur l’ensemble des territoires à risques : l’ambition de cette politique est de porter une attention particulière aux secteurs les plus exposés (territoires à risque important d’inondation (TRI)) mais également aux secteurs épargnés par les inondations ces dernières décennies.
Au-delà de l’implication de tous les territoires, et à travers cette stratégie, le gouvernement rappelle que chacun a un rôle à jouer face aux risques d’inondation : citoyens, entreprises, collectivités, État doivent adapter leur comportement. Pour mieux se protéger, il est d’abord indispensable de se renseigner pour mieux connaître les risques auxquels on est exposé.
A. Les objectifs de la stratégie nationale
Issue d’une consultation nationale auprès du grand public, la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation vise à assurer la cohérence des actions menées sur le territoire. La stratégie nationale fixe trois grands objectifs :
_ augmenter la sécurité des populations,
_ réduire le coût des dommages,
_ raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés.
B. Évolution de la prise en compte du risque inondation
1) 2011 : une évaluation préliminaire des risques d'inondation (EPRI) donne pour la première fois une vision homogène et objective des risques sur l’ensemble du territoire
Pour définir les orientations stratégiques à donner à la politique nationale de gestion des risques d'inondation, la France a procédé à une évaluation préliminaire des risques d’inondation en 2011. Cette évaluation propose la première photographie complète de l'exposition actuelle aux risques d’inondation.
Cette évaluation préliminaire croise les différents aléas avec l’exposition de la population, des activités économiques, du patrimoine et de l’environnement) pour aboutir à des indicateurs (nombre d’habitants permanents potentiellement touchés par des débordements de cours d’eau, nombre d’habitations de plain-pied potentiellement touchées par des submersions marines, etc.). Cette évaluation est dite « préliminaire » car elle précède la stratégie de gestion des risques qu’elle motive.
La limite de cette première évaluation repose sur le fait qu'elle n’intègre pas la «vulnérabilité effective des enjeux » (par exemple, un rez-de-chaussée est plus vulnérable qu'un étage élevé, les enfants et les personnes âgées sont particulièrement vulnérables, les personnes exposées aux crues soudaines sont plus vulnérables que celles exposées aux crues lentes). Est donc lancée une évaluation complémentaire.
2) 2012 : l'identification des territoires concentrant le plus d'enjeux
122 territoires concentrant le plus d'enjeux, les territoires à risques important d'inondation (TRI) ont été identifiés afin de prioriser l’action sur les territoires où il y a le plus d’enjeux exposés, dans un souci de préserver la compétitivité des territoires et d’optimiser l’investissement public. Une cartographie fine des risques selon trois types d’inondations (fréquente, moyenne, extrême) a été engagée sur ces territoires. Cette cartographie permet d’améliorer et d’homogénéiser la connaissance du risque d’inondation sur les secteurs les plus exposés.
Les TRI feront l’objet de stratégies locales de gestion des risques d’inondations. Des plans d’actions issus de ces stratégies locales pourront bénéficier d’un soutien financier, notamment via le fonds de prévention des risques naturels majeurs, par une contractualisation avec l’État.
Les ambitions portées par la stratégie nationale s’appliquent cependant à tout le territoire national et pas seulement aux TRI. Il s’agit d’augmenter la sécurité des populations partout où il existe un danger pour les vies humaines, de réduire les conséquences dommageables des inondations pour réduire au maximum le coût pour la société toute entière et de permettre aux territoires de se relever au plus vite d’une catastrophe.
3) 2015 : mise en place d’un plan de gestion des risques d’inondation sur chaque grand bassin
La France des cours d'eau est divisée en grandes zones géographiques dites bassins. Un plan de gestion des risques d’inondations sera élaboré sur chaque bassin, sous l’autorité du préfet coordinateur de bassin et en lien avec les parties prenantes. Ce plan permet de décliner à l’échelle de chaque grand bassin la politique nationale de gestion des inondations.
Le plan introduit des dispositions visant à rendre les territoires moins vulnérables aux risques d’inondation, et notamment des mesures pour le développement d’un mode durable d’occupation du sol et la maîtrise de l’urbanisation. Il vise ainsi à développer l’intégration de la gestion du risque dans les politiques d’aménagement du territoire.
Les plans de gestion du risque inondation doivent être élaborés d’ici fin 2015 au plus tard et mis à jour tous les six ans, dans un cycle d’amélioration continue.
C. Le plan d’actions qui découle de la stratégie nationale
Parallèlement à la mise en œuvre de la Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation sur les territoires, le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie conduit avec la Commission mixte inondations la réalisation d’un plan d’actions national sur 5 chantiers prioritaires répondant aux grands défis de la stratégie nationale.
_ Pour assurer les ambitions de cette stratégie, les moyens financiers disponibles doivent être répartis équitablement sur les opérations les plus à même d’atteindre le résultat visé. Des critères de priorité pour le financement des opérations de gestion des risques inondations seront donc arrêtés.
_ L’un des principaux leviers de la gestion des inondations consiste à maintenir des espaces d’écoulement des eaux. L’objectif de cette action est d’assurer la gestion des zones d’expansion des crues en privilégiant la concertation avec le monde agricole. Il s’agira de mobiliser les dispositifs existants pour contribuer à maintenir ces espaces en prenant en compte leur dimension économique.
_ La stratégie vise en particulier la réduction du coût des inondations. Pour y parvenir, la réduction de la vulnérabilité des enjeux existants est un champ d’actions à développer. Le référentiel de vulnérabilité est en cours d’élaboration (le détail est en page 3).
_ Les résultats obtenus par la mise en œuvre de la stratégie seront suivis par des indicateurs. Pour y parvenir, un état initial de la gestion actuelle des risques sera élaboré.
_ Enfin, la mobilisation de tous, dont les élus, pour se préparer à vivre les crises appelle un vaste plan de formation et de sensibilisation national basé sur des pratiques de résilience éprouvées. Il sera élaboré par les acteurs déjà engagés dans ces disciplines.
Quels outils ?
A. Adapter notre façon de construire
La prévention la plus efficace pour limiter les dommages liés aux inondations reste de limiter au maximum l’urbanisation en zone inondable, et lorsque celle-ci est autorisée, de prévoir des mesures visant à maîtriser l’urbanisation et adapter le bâti à l’existence du risque d’inondation (surélévation du premier niveau par exemple pour éviter les dommages aux biens et aux personnes).
C’est l’objet des plans de prévention des risques naturels (PPRN) qui réglementent l'implantation et la gestion des enjeux en zone inondable. Des mesures de réduction de la vulnérabilité sur les bâtiments existants peuvent également être mises en œuvre.
Ces différents outils de gestion des espaces doivent donc être complétés par d’autres dispositifs relevant de l’aménagement du territoire placé sous la responsabilité des collectivités territoriales, en vue de réduire la vulnérabilité des territoires.
Dans ce sens, Ségolène Royal, en lien avec Sylvia Pinel, va lancer un concours international d’architecture qui visera à innover en matière de conception urbaine et architecturale pour intégrer au mieux le risque inondation dans les opérations d’aménagement ou de requalification urbaine, dans des éco-quartiers pleinement résilients..., avec des solutions adaptées à la diversité des territoires en réduisant la vulnérabilité.
Les plans de prévention des risques naturels
La maîtrise de l’urbanisation s’exprime au travers des plans de prévention des risques naturels inondations prescrits et élaborés par l’État. L’objectif de cette procédure est de contrôler le développement en zone inondable jusqu’au niveau de la plus forte crue historique connue ou de la crue centennale et de préserver des champs d’expansion des crues.
Dans ces zones, le plan de prévention peut prescrire ou recommander des dispositions constructives, telles que la mise en place de systèmes d’étanchéité sur les ouvertures (batardeaux) et des dispositions relatives à l’usage du sol, tels que l’amarrage des citernes ou le stockage des éléments flottants.
Pour les zones les plus exposées ou qui présentent un intérêt pour le laminage des crues, il interdit la construction. Pour les zones moyennement inondables, il réglemente la construction en fixant par exemple une cote de plancher à respecter (cote de mise hors d’eau).
B. Surveiller, prévoir, alerter et gérer la crise
En matière de prévision, de vigilance et d'alerte, Météo France a mis en place en octobre 2011, la nouvelle vigilance « vagues - submersion (marine) », en partenariat avec le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM), et en lien avec les ministères en charge de l’Écologie et de l’Intérieur. Cette vigilance a déjà été activée à plusieurs reprises depuis son lancement (dont 11 fois en orange ou rouge pour l’année 2013).
Le programme de renouvellement accéléré et d'extension du réseau des radars hydrométéorologiques, soutenu par le ministère en charge de l’Écologie, a été défini avec une première tranche engagée fin 2011 (11,9 M€) comprenant six renouvellements et trois extensions.
Le Service d'avertissement sur pluies intenses à l'échelle des communes (APIC) est opérationnel depuis fin 2011 (plus de 4 300 communes abonnées fin 2013) et celui des bulletins téléphonés de vigilance météorologique depuis avril 2012.
1) La vigilance « crues »
L’État a continûment modernisé et renforcé, depuis le début des années 2000, ses actions de vigilance et d’alerte à travers la création d'un service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (Schapi) en 2003 et la mise en place de la vigilance "crues" en juillet 2006 : www.vigicrues.gouv.fr
Le réseau de la prévision des crues et de l’hydrométrie (450 agents sur l'ensemble du territoire) s'investit fortement pour moderniser, rationaliser et harmoniser les outils, et pour préparer de nouveaux services à destination des autorités et du public, notamment pour passer de la prévision des crues (hauteur d'eau prévue en un point de la rivière) à la prévision des zones inondées (enveloppe potentielle des débordements) et mieux anticiper les crues soudaines.
Les récentes crues dans les Pyrénées, le Var et en Bretagne ont montré la nécessité d’accélérer et de renforcer ces évolutions scientifiques et techniques, entre autres afin de mieux appréhender les phénomènes dans les bassins à réaction rapide et d'intégrer davantage les effets induits par la mer.
2) Le rôle du maire
Depuis 2001, le maire doit prendre en compte les risques dans le plan local d’urbanisme, Lors de l’instruction des autorisations d’urbanisme, il doit veiller au respect des règles de prévention.
Depuis 2004, le maire est aussi responsable de l’élaboration du plan communal de sauvegarde (PCS) de sa commune définissant l'organisation prévue par le maire pour assurer sur sa commune :
_ la préparation des différentes vulnérabilités (bâtiments, axes de communication...) aux risques prévisibles ;
_ l'alerte et l'information de la population en cas de vigilance renforcée ou d’événement majeur ;
_ l'appui aux services de secours ;
_ la prise en compte des personnes à besoins spécifiques (personnes à mobilité réduite, touristes...) ;
_ l'organisation du retour à la normale.
Pour cela, il peut s'appuyer sur un ensemble de bénévoles organisés et formés dans le cadre d'une réserve communale de sécurité civile.
La loi oblige les communes soumises à un plan de prévention des risques, à mettre en place un plan communal de sauvegarde qui doit être testé régulièrement afin d’être prêt le jour J.
C. Le citoyen, acteur informé sur les risques inondation
Depuis 1987, afin de développer une véritable culture du risque, la loi a mis en place un droit à l’information pour tout citoyen sur les risques naturels et technologiques majeurs auxquels il est exposé. Les citoyens disposent d’un dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM) consultable en préfecture et en mairie mais aussi sur Internet, d’un document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim) élaboré sous la responsabilité des maires des communes concernées ainsi qu’un affichage des risques et des consignes.
De plus, les acquéreurs et les locataires doivent maintenant être informés sur les servitudes liées à la prise en compte des risques, sur les indemnisations versées consécutivement à un arrêté de reconnaissance de catastrophes naturelles et sur la réalisation des travaux prescrits. L’éducation s’avère aussi un préalable indispensable. La connaissance des inondations est inscrite dans les programmes scolaires et les établissements situés en zone inondable sont invités depuis 2002 à développer un plan particulier de mise en sûreté.
1) Kit d’attente des secours pendant 3 jours
Dans une situation d’urgence, les réseaux d’eau courante, d’électricité, de téléphone peuvent être coupés. Il faut être prêt à vivre de manière autonome quelques jours (72 heures) avec certains articles essentiels, à son domicile (confinement) ou en dehors après un ordre d’évacuation. Attention à ce que le sac ne soit pas trop chargé. Il faut préparer les objets de première nécessité indiqués ci- après et les regrouper dans le sac d’urgence qui sera placé dans un endroit facile d’accès pour pouvoir le prendre le plus rapidement possible.
À la maison : ayez en tout temps à la maison les articles suivants :
_ Eau potable : deux litres par personne par jour, pour au moins trois jours
_ Nourriture non périssable : provision pour au moins trois jours consommant peu d’eau : barres énergétiques, fruits secs, conserves, petits pots pour bébé
_ Outils de base : ouvre-boîte manuel, couteau de poche multifonction...
_ Radio à piles : piles de rechange ou à dynamo
_ Lampe de poche : piles de rechange ou à dynamo
_ Bougies
_ Briquet ou allumettes
_ Trousse de premiers soins : antiseptiques, analgésiques, bandages adhésifs, compresses de gaze stériles, ciseaux...
_ Lunettes de secours et appareils d’assistance
_ Double des clés de maison pour éviter d’avoir à les chercher et risquer de laisser sa porte ouverte ou de se retrouver bloqué dehors ensuite
_ Double des clés de voiture pour éviter de les chercher ou de les oublier et perdre du temps en cas d’évacuation par la route
_ Panier et nourriture pour le transport des animaux domestiques et laisse, muselière
Pour encore plus de précaution :
_ Sifflet pour signaler votre présence aux secouristes
_ Masques antipoussières pour filtrer l'air contaminé
Ces articles essentiels permettront à vous et votre famille de subsister pendant les 3 premiers jours d’une situation d’urgence. Ce délai de 3 jours est le temps que pourraient prendre les secours pour venir en aide aux sinistrés ou que pourraient mettre les services essentiels à se rétablir.
Articles à emporter en cas d’évacuation
En cas d'évacuation de votre domicile, par exemple lors d’une panne de courant prolongée, d’une alerte d'inondation ou d’un tremblement de terre, les articles suivants pourraient vous être très utiles :
_ Téléphone portable avec batterie chargée et chargeurs
_ Médicaments et traitement en cours
_ Articles pour l’hygiène – brosses à dents, serviettes, savon, papier hygiénique
_ Vêtements de rechange
_ Couvertures, sacs de couchage
_ Argent liquide et carte de crédit
_ Clés de voiture et de maison
_ Pièces d'identité
_ Articles pour bébés : lait maternisé, couches jetables, biberons
_ Articles pour animaux domestiques : nourriture, médicaments, laisse
_ Jeux divers : cartes, dés, dominos
Conseils
_ Mettez à l’avance ces articles dans un sac à dos ou un bac
_ Protégez les objets de valeurs et les papiers importants
_ Vérifiez régulièrement les dates de péremption de la nourriture et des médicaments
2) Géorisques, un nouveau site Internet d’information du public
Quels sont les risques auxquels je suis exposé ? Afin de répondre à cette question, le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie lance un site Internet afin que le grand public puisse disposer d’une information localisée s’appliquant à lui-même ou à ses biens.
La conception de cette nouvelle application cartographique, réalisée en partenariat avec le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), a par ailleurs d’autres objectifs ambitieux comme faciliter l'utilisation et le partage des données et des informations cartographiques sur les risques pour tous les publics.
Il est effectivement primordial que chaque acteur puisse être informé le mieux possible et puisse adapter son comportement afin de mieux se protéger et permettre ainsi le développement d’une résilience collective.
L’application disponible sur http://georisques.gouv.fr offre trois rubriques spécifiques :
_ « Ma maison/mes risques » pour le grand public : localiser son bien et les risques avoisinants ;
_ « Cartes thématiques » pour un public averti : visualiser des cartes à partir d’un catalogue d’environ 130 thèmes (référentiels cartographiques : fonds de plans mis à dispositions par l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), limites administratives, photographies aériennes et des thématiques risques : inondations, mouvements de terrains, risques en montagnes, installations industrielles, séismes)
_ « Dossiers thématiques » pour un public d’experts : proposer aux professionnels des dossiers spécifiques à leur métier.
3) Repères de crues
Qu'est ce qu'un repère de crue ?
Les repères de crue sont des marques qui matérialisent les inondations historiques. Témoins des grandes crues passées, ils permettent de faire vivre la mémoire des inondations que les méfaits du temps, la végétation, les traumatismes voire le vandalisme peuvent parfois effacer. Ils se présentent sous différentes formes : trait ou inscription gravée dans la pierre, plaque métallique, macaron scellé, etc.
Ces repères se trouvent sur différents types de bâtiments tels que les bâtiments publics ou privés, les quais, les piles de pont.
À quoi servent-ils ? Il est essentiel de laisser des traces matérielles pour sensibiliser, entretenir et transmettre une mémoire collective des inondations. Une mauvaise connaissance du phénomène inondation conduit souvent soit à minimiser le risque en oubliant les événements passés, soit à mystifier une inondation ancienne, qui a laissé des souvenirs terribles, car aucune donnée, source ou référence n’ont permis de la relativiser.
Une nouvelle obligation pour les maires
La loi impose aux maires d’inscrire dans le document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim) l'inventaire des repères de crues existant sur le territoire communal et d’établir les repères correspondant aux plus hautes eaux connues (PHEC), aux nouvelles crues exceptionnelles ou aux submersions marines. Enfin, la pose et l’entretien relèvent de la commune ou de l’établissement intercommunal. Par exemple, suite à la tempête Xynthia, 2 000 repères ont été réalisés et mis à disposition des maires pour matérialiser le souvenir de Xynthia et transmettre la mémoire de cet événement dramatique.
L’inventaire des repères de crues
Parce que cet inventaire est obligatoire, une cartographie nationale répertoriant l’ensemble des repères de crues sur le territoire synthétisera les informations déjà disponibles auprès de plusieurs structures (établissements publics, syndicats de bassin, associations, services déconcentrés de l'Etat...). A ce jour, cinq sites ont été initiés notamment sur les bassins de la Seine et du Rhône.
Quels financements ?
Pour mettre en œuvre la politique de gestion et de prévention du risque inondation, le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie dispose de 30 millions d’euros environ de crédits budgétaires en 2014-2015. A cela s’ajoutent environ 190 millions d’euros au titre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM dit fonds Barnier), dont une grande partie permet de financer des actions de prévision, de protection, de prévention et d’information contre les inondations ou submersions marines.
Les interventions du fonds Barnier dans le cadre des Programmes d'action de prévention des inondations (PAPI) et opérations au titre du Plan submersions rapides (PSR), seront conditionnées à la pose de repères de crues, à l'élaboration des PCS et aux autres obligations d’informations préventives incombant aux maires. Les modalités précises d’application et leur échéancier restent à préciser en concertation avec la CMI.
